BOT融资模式在实践中存在的问题及解决方法的探讨

发布日期：2014-10-24来源：中南大学编辑：吴颖

[摘要]

　　经济发展需要一定规模的基础设施做后盾,基础设施的建设要比经济的发展适度超前。为了适应经济建设的快速发展,我国近几年加大了基础设施建设的投资,引用了多种投资模式。BOT项目融资模式目前在我国已经开始广泛的应用，并在一些项目中取得了成功。但是在采用BOT融资模式项目的实践中也存在着一些问题，本文旨在探讨出这些问题，并尝试去找到解决这些问题的办法，为以后的BOT项目提供一些有益的参考。

　　一 BOT概念结构及特点分析

　　1 BOT概念

　　BOT是英文“Building—Operate—Transfer”的缩写，即“建设—经营—移交”，是作为私营机构参与国家基础设施建设的一种形式出现的。BOT指政府或具有政府背景的组织(企业)与项目建设公司合作经营基础设施项目的一种特殊运作模式。通过签订特许权协议，政府将一个基础设施建设项目的特许权授予项目公司，而项目公司在特许期内负责该项目的设计、融资、建设和运营，并从中回收成本、偿还债务、获取利润，特许经营期结束后项目公司将项目所有权无偿移交给政府部门。BOT项目特许期一般为10到35年。

　　2 BOT项目模式的特点

　　由于BOT项目大多为基础设施建设项目,因而既具有项目的一般特点,又具有BOT项目的许多特殊性质,这些特点包括:(1)BOT项目具有投资金额大，建设周期长，组织结构复杂;(2)项目发起人对项目没有直接控制权，在融资期间也无法获得任何经营利润，只能通过项目的建设和运行获得间接的经济效益和社会效益;(3)由于采用BOT模式融资的项目涉及巨额资金，又有政府的特许权协议作为支持，投资者愿意将融资安排成为有限追索的形式，在项目中注入一定的股本资金，承担直接的经济责任和风险;(4)各方合同关系十分复杂:仅从项目公司的角度来看,与各方的合同关系包括政府方、公司的众多股东、多个融资方、总承包商、运营公司和开发公司、保险公司、各类咨询公司(如法律、财务等)等,任一方关系处理不好均可能影响项目的建设。(5)通过采取让本国公司或外国公司筹资、建设、经营的方式来参与基础设施项目，项目融资的所有责任和风险都转移到项目公司，而且能使我们获得先进的技术、设备和管理经验，进而提高建设项目的设计和施工质量、缩短建设工期降低各种费用。这样既可以减轻政府财政负担，同时又有利于提高项目公司的运作效率。

　　二 我国BOT项目在实践中遇到的问题和困难

　　虽然BOT模式在我国基础设施项目上取得了如此大的成效，但是也不乏有失败之处，尤其是我国的这些项目与国际上通用的BOT方式相比，还处于有中国特色的初级阶段，因而在实践中也存在着一些问题和困难。

　　(1) BOT方式将基础设施项目在一定期限内全权交由私营机构去建设、经营，在特许权规定的期限内，政府不能拥有对基础设施项目的所有权和经营权，无法获得收益，也无法考虑基础设施的公益性，将会导致消费者剩余减少。

　　(2)由于BOT项目操作复杂，前期准备过程长，对投资者来说，要想中标必须花费大量的可行性研究费乃至初步设计费，但是否中标是不确定的。如果不能中标，已投入资金可能成为沉没成本，致使投资风险增大，减少投资者的积极性，影响基础设施的融资建设。

　　(3) BOT经营的方法与合资公司不同，投资者虽然经营管理，但它只能按投资的一定比例或按投资项目所在国税法的规定每年收取利润。由于BOT投资项目一般回收期长，投资者总希望能得到高比例的利润，以便在短期内收回投资，而且公营机构大量的风险转移到私营机构，私营机构会将风险转变为较高的社会成本，即要求比较高的投资回报率来补偿其所承受的风险。但是中国经济水平和居民的承受能力差别大，总体偏低，不能承受过高的产品价格或服务收费。这将会导致消费者负担将更加沉重。因此如何协调投资者要求的合理的回报率和消费者的承受能力之间的关系，就成了一个相当棘手的问题。

　　(4)BOT项目的参与者有各自不同的利益，例如项目股东希望承包商的报价尽可能的低，从而减少项目的投资额，提高项目投资收益率;而承包商则希望通过工期和费用索赔，增加建设投资，以使自己多盈利。各个机构之间不能取得协调一致，势必会影响到BOT项目的建设进度及质量保证。

　　(5)BOT项目公司的投入资本只要来源于国内外银行，而受费却为所在国的货币，项目建成后会导致大量外汇流出，加重所在国外汇储备的压力。而且在我国现行外汇管理体制下，外国投资者最担心的是能否在我国外汇市场或银行得到足够的外汇以偿付其外汇投资及其应得到的利润。目前临时的外汇调剂政策和作法与BOT投资者长期目标与战略仍相差甚远，如何缩小差距，参照国际惯例找出一条既符合我国外汇制度，同时又便于投资者躲避风险并汇兑境外的方法，是值得认真研究的问题。

　　(6)在特许期将满时，BOT项目产权即将转移，投资者为加速其成本回收，保证利益的最大化，在转让前期不可避免的会产生一些短期行为，过度使用资源，加速了基础设施设备的损耗，进而损害了政府的利益。同时这些项目在运行过程中，可能造成对周围环境的影响或对自然资源一定程度上的破坏。因此政府必须对这些项目进行监管，然而，由于特许权协议，政府无法直接控制项目的运作过程和方式，以及某些技术认识方面的差异，对项目运营的监管以及转移验收增加了一定的困难。产权转移之后，设施的运营将会发生一系列的大调整，比如管理的方式，服务价格和产品价格的调整。技术的掌握及外部关系的变动等都将影响到项目的运营。

　　三 BOT项目问题解决方法建议

　　由于BOT方式本身具有的优势，如利用外资、技术创新、风险转移、管理高效、成本控制等，得到了许多发展中国家的青睐。尤其是我国作为世界上最大的发展中国家，积极利用BOT模式加快我国基础设施的建设对保持我国经济高速、稳定、持续、协调的发展具有重大的意义。但由于上述因素的影响与制约，BOT模式尚处于积极探索的阶段，还没有形成普遍的为大家所接受的规范。为使BOT项目在我国顺利的进行，提出如下几点建议：

　　(1)加强有关BOT方式的专项立法。改革开放放以来，我国已制门和颁布了200多个涉及外商投资的法律、法规，初步营造了符合国际惯例的投资环境。但是，目前我国既没有专门的机构对BOT融资项目进行统一的管理，也没有相应的政策和法规来规范和指导BOT项目的实施。BOT项目非常复杂，不仅涉及到境外企业、境内的许多部门和机构，还涉及到国家的产业政策、外汇政策和投资政策等具体问题。因此，有必要进行BOT专门立法，这既有利于大大提高BOT项目的运作效率和透明度，又有利于方便政府依照法律程序对BOT项目进行管理和控制，减少合同履行和项目转让过程中不必要的纠纷。发达国家BOT的立法方式不尽相同，大体分为两种模式:一种是建立对国内所有BOT项目都适用的通用法规的管理模式，即通用法规模式，以澳大利亚为代表;另一种是针对每一个BOT项目的具体情况定立单独的具有法律效力的合同或协议的管理模式，即单项立法模式，以香港特区为代表。

　　(2)政府要对BOT项目提供强有力的支持，以营造一个良好的政策氛围，为投资者提供安全保证。政府的支持只要包括行政和经济两个方面。政府在BOT项目的实施中要有足够的政治影响力和必须的权利，以便能迅速有效的处理项目实施中遇到的问题，维持项目的正常运转。而且要为项目的建设提供税收优惠，提供土地及其他项目建设需要的设施，提供防止竞争性项目进入的保证。对于那些没有中标的项目投资者，政府应该给予一定的补偿，以鼓励各方投资者的进入，再从中择优选取最佳的项目投资者。

　　(3)要考察和借鉴发达国家基建项目前期工作制度，建立自己的项目评估测算体系，合理分配风险和确定投资回报率及股本回报率。投资者的收益率同其所承担的风险大小成正比，风险为零时，回报率最低(如银行存款利率)。如果政府要求把所有的风险都由承包商承担，那么承包商就要提出更高的要价，以此作为偿付风险的费用。理想的投资回报率一般比借款利率要高8%～10%，如英吉利海峡隧道为10%～20%，马来西亚高速公路为12%～17%。由于股本回报率只基于股本，且股东承担的风险高于债权人风险，因此股本回报率应高于投资回报率，并一般要高于利率10%以上。其次政府要加强产品服务价格的基础研究，分析项目所在地区的经济实力及消费者能够支付产品服务收费的能力有多大，以此制定出合理的可以接受的产品服务价格。并与投资者协商，对产品的价格取得一致。

　　(4)成立统一性的项目集中管理机构，配备项目所在地方政府的微观运行环境中的协调、监督体系。这类机构的设置旨在协调BOT项目运作中公司与经营者之间，股东与承包商之间以及与当地企业部门之间的关系，确保项目按时、按质、按量顺利完成。

　　(5)国家应在通盘考虑国际收支平衡和长远规划的条件下，选择一定数量的项目采用BOT方式。对国家批准的项目，正当的外汇兑换(红利、还本、付息)，应给予保证，并对国家外汇储备不产生大的影响和压力。而且国家可以通过在金融机构设置专门的针对BOT项目融资的金融产品，为投资者降低融资风险。

　　(6)防止投资者在项目后期对资源的过度使用，政府可以采取分阶段回收方式，比如高速公路，并安排专门的人员参与到项目的运营管理中，学习其中的管理经验，监督承包商的维修工作。保证项目移交时处于良好的状态与继续运作的能力，而不会发生很大的波动，为项目在技术、管理、设备上面的平稳移交奠定基础。

　　(7)BOT项目涉及领域庞杂，问题众多，无论是政府还是投资者组建的项目公司，仅靠自身人员的组成难以解决各方面的问题。因此在项目开始时要聘请一些技术、财务、法律方面的专家和咨询公司作为顾问，争取谈判主动，加速项目进程，而且可以保护项目的各参与方在项目实施和运营中的利益。此外，还应该注重国内BOT专业人才的培养。BOT是一种全新的融资方式，有一套独特的运行方式和规则，但我国BOT专业人员相当匮乏，加快BOT专门人才的培养，能保证BOT项目建设、经营、转让的顺利进行。

　　总之，BOT融资模式在我国基础设施建设领域正越来越得到国家政府部门的重视，这种融资方式能极大的缓解我国基础设施建设资金的短缺。随着投资环境的改善和投资风险的降低，BOT模式将会得到更大的发展，在我国的经济发展中也将起到重要的作用。

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