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PPP模式下的项目管理需要造价控制吗?

发布日期:2018-07-10来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   从投资管理的角度来说,PPP项目的投资是由政府方与社会资本共同出资完成的,且一般情况下社会资本占投资主导地位,建成后的资产运营权也是由以社会投资人主导的项目公司运营。PPP模式处处体现着“自主投资”、“市场经济”的精神。既然项目投资是由社会资本主导的,按照市场经济的内在规律,社会资本应当与政府方一样,具有控制投资额过高的自然动力。既如此,那么是否政府方就可以高枕无忧了,不需要再对项目建设过程进行造价控制了,而只需要知道最终的资产价值是多少即可?

  这就要继续深入探讨PPP模式下社会投资人的投资回报方式了。对政府方而言,不同的投资回报方式应有不同的政府监管方向与监管利益。比如说,某一采用BOT运作模式合作的污水处理厂,社会资本的投资回报全部依赖于在既定污水处理单价下的污水处理运营费,且污水价格调价公式的调价因子也仅与CPI、社会平均利润水平等宏观因素相关。在这种PPP模式下,政府方的监管方向主要放在污水的进水量、出水量,以及污水处理的效果等方面,即最终产品的数量与质量方面,而对资产的形成过程、资产的数量与质量等并无直接相关利益。那么在这种模式下可以说,在资产形成的过程中,社会资本与政府方具有共同的利益目标,都具有控制投资额过高的自然动力,也即是说,政府方可以不需要对项目建设过程进行造价监管即可实现投资资金的最优化配置。

   上述不需要对其资产形成过程开展更多的政府监管的PPP项目,其特点就是:投资回报完全来自于自身经营,且产品或服务定价确定,与资产数量和质量无关。这类PPP项目包括城市燃气、电力、垃圾处理、养老社区等。

   然而,并非所有的PPP模式的项目,都如上述投资回报模式一样。更多的PPP项目是以资产的移交作为投资回报的途径,或为途径之一,这就与资产的形成过程、资产的数量与质量直接相关。换句话说,在PPP项目中,当政府最终购买的是资产,而非经过运营资产产生的最终产品或服务的话,政府方就需要对PPP项目的资产价值形成过程进行监管,因为社会投资人的投资回报额与资产最终额息息相关。

   以保障性住房PPP模式为例来说,政府方最终从PPP项目公司处购买的服务是保障性住房,这也是PPP项目公司投资、建设后形成的资产。即当形成的资产的数量、质量等达到政府采购的原定条件,政府将以其资产的价值作为支付给PPP项目公司投资回报的计算基础。如通常采用如下公式计算政府方付费额:

   Fn=总投资额×Cn×(1+i)n

   (说明:Fn为年度付费额,总投资额即为资产形成所支出的全部费用,Cn为年度支付比例,i为投资回报率,n为特许经营年限)。

   由上述公式我们就可以发现,资产形成过程中支出的全部费用(建安工程费、工程其他费、预备费、建设期利息等)是最终政府付费额的关键依据,因此需要PPP合作方的确认与监管。它如此重要,以至于直接影响到资产价值的公允性,以及政府方付费的最终额度。而事实上,目前有大量的城市基础设施项目在采用PPP模式运作的时候,是采用的以资产移交作为取得投资回报的途径之一,即资产的“可用性付费”。这类PPP项目包括:城市道路、管网、绿化、保障性住房、公立医院、园区基础设施开发、市民公园、水利基础设施等等。从江苏省2015年入库的PPP项目清单中可看到,超过90%的项目是需要采用“可用性付费”的投资回报模式的。由此可见,政府方在进行PPP项目监管的过程中,传统的造价控制管理依然是其主要监管方向的。

   在PPP模式下,政府方的造价监管与传统的工程造价控制是否有不同之处呢?从造价监控的最终目标而言,这两者之间有共同之处,也有不同之处。共同之处是:两者都需要对建安工程造价从合同签订、形成过程乃至到结算审计进行监督、管理。不同之处也是很明显的,PPP模式下,造价监控管理的范畴需要扩大到项目总投资,而非建安工程费,包括工程其他费的监督管理、投资环节的流转税、费的监督管理、资本化利息的监督管理等;另外,PPP模式下,总投资的形成与最终投资回报支付总额的形成是一个动态的过程,需要将造价监控管理延伸至PPP特许经营期。

   由此可见,在目前拟采用PPP模式投资建设的大量城市基础设施项目中,政府方依然要将造价控制作为主要监管方式之一。作为造价咨询服务人员,也应当跟上时代的步伐,通过不断的学习提高技术水平,从传统的建安工程造价控制管理迈向项目总投资控制管理,进而与绩效审计相结合的动态投资回报审计相结合,实现PPP模式下的造价控制管理。

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