境外公路PPP项目案例——美国马萨诸塞州3号公路北段修缮扩建项目

发布日期：2018-07-03来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 本项目是美国马萨诸塞州首个采用PPP模式的公路项目。马萨诸塞州为此进行了特别立法，允许创新融资方式，由社会资本按照美国相关规定发行30年期免税债券融资，并由州政府负责逐年偿还。虽然政府仍承担绝大部分融资风险，但摊薄了预算支出压力。同时，政府和社会资本PPP经验不足，合作关系不成熟，造成项目拖延，双方在完成公路的修缮扩建后就结束了PPP合同，未能实现立法允许的设计—建造—运营—维护（DBOM)特许经营模式，也因此不涉及通行费支付方式。

　　 一、项目概述

　　 (一）项目背景

　　 3号公路北段始建于20世纪50年代，是美国马萨诸塞州一条连接波士顿市北部郊区和新罕布什尔州的州际公路。该公路设计为四车道一级公路，但在封闭性和一些设计特性方面（如路肩宽度）未达到美国州际标准。该公路作为各类车辆往返新罕布什尔州和马萨诸塞州东部的主干道，是连接新罕布什尔州南部郊区社区、马萨诸塞州北部和波士顿周围主要就业中心之间的交通要道。

　　 自建设初期，该道路的维护工作由马萨诸塞州交通行政办公室/公路局(EOT/MassHighway,以下简称"州公路局")负责。20世纪80、90年代，随着车流量的增加，公路路况日益恶化，但由于州政府预算紧张，各类公路、桥梁的拓宽和维修迟迟难以启动，包括该公路在内的诸多项目修缮工作已被推迟十年以上。

　　 20世纪90年代后期，州公路局开始为这些项目寻求其他的融资和交付方式，旨在不影响州内路桥工程建设的基础上推进道路维修。3号公路北段因为年久失修，急需修缮和拓宽而成为首选项目。

　　 通过1999年的特别立法，州公路局获得了创新项目融资和交付方式的权力，包括：(1)为项目安排长期免税融资；(2)可与社会资本方签订特许经营合同，授予特许经营权，以将项目开发为设计—建造—运营—维护(DBOM)模式；(3)与社会资本方对公路沿线进行联合开发，并共享收益。在政府缺乏改善公路资金的情况下，上述措施对推进这个价值85亿美元的项目有着相当重要的意义。

　　 2000年8月，该项目计划启动实施，拟首先通过设计—建造(DB)模式修缮和拓宽3号公路北段。由于政府方和社会资本之间关于项目范围、成本和进度等方面的预期存在不一致，DB合同被推迟了三年才签订。并且由于这一问题，在2006年底完成建造后，州公路局不愿意在合同中再增加运营和维护条款。

　　 (二）项目范围

　　 3号公路北段修缮项目包括以下部分：

　　 修复连接马萨诸塞州伯灵顿95/128干线到新罕布什尔州边界的21英里路段；由4车道拓宽为6车道，另外增加10英尺宽的路肩；重建公路沿线47座已经损坏且需要拓宽的桥梁；改造13个交叉路口，以提高公路的承载量，同时将配套设施升级，以符合现行的设计和运营标准；建造停车换乘设施；在公路沿线安装光纤电缆，以满足州公路局的通信需求，并可以出租给私营电信供应商。

　　 (三）项目目标

　　 通过拓宽车道减少拥堵、节省交通时间，为使用者提供更高水平的服务；使以前因为3号公路的过度拥堵而绕道行驶的车辆重新选择该路行驶，缓解其他道路的交通压力；通过修缮公路沿线的陈旧路段、桥梁和交叉路口，提升道路交通安全性。

　　 二、项目结构

　　 (一）主要参与方

　　 州公路局作为政府方，负责项目监管、合同管理和质量保证。

　　 以现代大陆工程公司为首的项目承包人团队（以下简称现代大陆团队），包括：

　　 建设：现代大陆工程公司

　　 设计：URS公司和朱迪思工程公司

　　 交通管理：VHB公司

　　 质量保证：Keville公司

　　 运营和管理：罗伊约根森联合公司环境合规性：智能协会，环境顾问社区外展：里根通讯及桑伯尔尼集团融资：所罗门美邦法律顾问：欣克利，艾伦斯奈德债券法律顾问：明兹莱文

　　 (二）风险分担

　　 马萨诸塞州政府承担了绝大部分融资风险。在本项目DB模式下，现代大陆团队主要承担了项目成本、进度和质量相关的风险。

　　 三、过程分析

　　 (一）项目准备

　　 20世纪90年代末，马萨诸塞州州长、议会以及州公路局都意识到3号公路北段的修缮工程至关重要。但由于州政府交通领域的财政资金紧张，他们认为3号公路北段的修复项目应该利用社会资本进行融资，并通过创新方式推进项目实施，而不是从马萨诸塞州其他的公路和桥梁项目中获取资金。但是，州公路局在法律上无权采用PPP模式利用社会资本融资，或者改变设计—招标—建造这一传统的政府提供方式。因此需要进行特殊立法赋予州公路局权力以推进项目实施。

　　 (二）立法过程

　　 1999年8月，马萨诸塞州立法机关通过特别立法，使该项目在采购和融资方式上享有法律豁免权。立法允许州公路局就项目的设计—建造部分进行招标，投标人要在一个单一的采购程序下对项目进行综合设计和建造，并规定在政府同意的前提下，中标人可以运营并维护这些设施。特别立法使州公路局能够根据最优原则选择社会资本方。除价格外，选取的标准还包括：设计方案的质量；项目整体交付日程表；建造期间维持交通的方法；质量保证和质量控制的方法；获得环保许可的方法；提出的融资计划（不包括过路费）。

　　 此外，特别立法还鼓励社会资本方设立特殊目的公司来保证项目融资，同时允许政府与社会资本方对收入进行分成，以降低政府成本。

　　 (三）支付

　　 项目完工之后，州公路局接管了公路的运营和维护。

　　 四、财务信息

　　 现代大陆团队组建了3号公路北段交通改善协会来为项目融资。这是一家非盈利机构，采用"63-20"组织形式，按照美国国税局相关规则，可发行免税债券。3号公路北段交通改善协会发行了为期30年的免税债券，用于支付项目施工阶段的设计、建造和维护费用，由州政府利用与年度支付计划关联的预算拨款进行偿付。由此形成了社会资本负责融资、政府负责实际出资的模式，这有利于加快交付进度并控制项目成本。

　　 同时，现代大陆团队还通过以下策略加强项目的融资能力：由3号公路北段交通改善协会为债券购买保险，使债券被惠誉和标准普尔评为AAA级，从而降低了债券成本；由现代大陆公司担任项目风险的共同保险人；在州政府会计年度后期交付租金，以消除对流动性偿债准备金的需求；由所罗门美邦先期支付900万美元作为购买协议的预付资金；委托独立机构负责在项目建设期内管理债券融资资金的支出。

　　 此外，双方还约定了经营收益共享机制，以进一步激励现代大陆团队，例如：服务区的建设和转租；公路沿线多余的地下光缆的出租；公路航空业务权的租赁。然而，由于现代大陆团队在设计—建造合同中没有完全履行自身义务，因此，无法完全行使这些权利并享受到收益。

　　 五、项目现状和关键问题

　　 (一）项目现状

　　 项目于2000年8月开始，原计划用时42个月，于2004年2月完成施工。但由于州公路局和现代大陆团队在项目范围、成本和进度上产生分歧，尤其是在协商合同具体条款时产生分歧又未能及时解决，导致项目进度被迫放缓。当因各种问题延误项目启动和最终验收时，这些冲突表现得尤其明显。项目完工日期因此而被推迟了近三年时间。

　　 项目资金投人为3.85亿美元，包括设计成本、建造成本、施工期间的维护（除冰雪控制）成本、光纤光缆的安装成本以及融资成本。随着项的进行，项目预算根据州公路局批准的项目范围调整为3.88亿美元。

　　 根据合同条款，由于项目无故超出合同约定的时间进度，州公路局可按照每天10450美元的标准，最多收取365天的违约金。经估算，现代大陆团队违约金支付金额为380万美元，约占项目总成本的1%。项目于2006年底完成，比原计划晚了34个月。此外，现代大陆团队一直无法获得政府立法授予的私人开发权利，而其原本希望借助这些权利以获取利润，弥补项目成本，并与承包商分享这些权利以激励其工作。

　　 考虑到项目实施中遇到的困难，州公路局不打算将现代大陆团队的DB合同扩展为一个全面的DBOM合同，但与现代大陆团队继续签订了一个为期18个月的增补合同，花费数百万美元在公路沿线设计和建造噪音墙。

　　 尽管存在各种困难和延期，但该项目对PPP的所有成员来说都是一次锻炼。如果使用传统的方法，项目需十年才可能完成。随着项目接近尾声，州公路局可将这个项目的经验教训用于其他项目，以充分利用有限公共资源有效地开发和管理更多项目。

　　 (二）关键问题

　　 传统的设计一招标一建造（Design-Bid-Build，DBB)模式中项目交付的一个重要特征是，项目从设计开始到建造结束，政府对项目的结果承担主要责任。传统模式需要大量的报告、质量保障和控制活动来确保承包商能够在按时、不超支、符合标准且保证质量的情况下交付项目，因此需要较长的时间。为了更大程度地提高设计和建造过程的一体化，降低项目成本，加快项目交付，州公路局和现代大陆团队签订了PPP协议，约定后者对项目结果承担更多责任。

　　 由传统的DBB转为PPP模式显示了政府和社会资本方观念上的转变。但是，由于州公路局和现代大陆团队都没有管理这类具有灵活性、适应性和协作性的PPP合同的经验，现代大陆团队也从未对项目结果承担过如此重大的责任。此外，双方的不信任感依然难以调和，尤其是现代大陆团队希望在DB合同中进行成本和时间进度的调整时，双方矛盾更加突出。

　　 (三）挑战和应对措施

　　 1.资金风险

　　 3号公路修缮工程的主要问题是资金问题。由于其他优先级别较高的项目占据了公共资金，因此，立法机构进行了特别立法授权州公路局通过创新的融资方法为项目的设计和建造进行融资。通过建立非盈利机构发行长期免税债券成功进行了融资，化解了资金风险。

　　 2.法律问题

　　 州公路局最初没有使用创新的融资和交付方式的法律权力。在州长的支持下，立法机关最终通过了特别立法，允许该项目通过DB或DBOM方式进行交付，并且可以建立非盈利机构来发行长期免税债券进行融资。

　　 3.技术风险

　　 由于道路老化需要修缮和拓宽，因此该项目对于州公路局和现代大陆团队都存在许多技术风险，如：获得环境许可证的难度，包括得到当地环保法律和修正案的许可；根据巳完成的项目设计获得拓宽公路所需用地的时间和成本的不确定性；在建造过程中发现现场情况的潜在问题，如危险品、增加的地下公用设施、岩石；满足合同约定的项目质量、时间安排和成本限制等要求的能力。

　　 州公路局负责为项目取得各种许可证，保留项目所需财产的征用权。现代大陆团队负责根据项目设计完成后发生的变化，为州公路局提供修改原有许可证的申请文件。申请财产征用权所需时间比预计的要长，这在一定程度上导致了项目完工时间的延迟。项目额外用地所需的费用由州政府额外筹集，以消除合同中对项目用地费用估计的不准确性。对于建造过程中在施工地点发现危险物品的风险，由现代大陆团队和州公路局共同承担，这有效降低了这些危险物品的处置成本。现代大陆团队在合同报价中考虑了剩余风险等因素。

　　 4.成本风险

　　 成本风险可通过以下机制降低：使用DB合同，该合同可将大部分成本风险交由承包商承担；为项目统一单位价格；在合同中注明基于绩效付费；由州公路局通过现场验收保障工程质量。

　　 5.管理问题

　　 新的项目交付方式对州公路局是一大挑战，例如新的采购流程、一体化设计和建造流程、支付结构调整空间减少，以及州公路局单独提供质量保障等。政府和社会资本的合作能力决定着能否共同实现项目目标。

　　 负责该项目的州公路局工作人员最初没有既定的采购及合同管理流程或手册可参考，难以在流程上确保现代大陆团队遵守合同。针对这一问题,州公路局聘请了高水平的设计和建造团队负责监督工作。但是现代大陆闭队对DB交付模式的经验不足，对合同要求承担的更大责任也不熟悉。因此，州公路局的监督团队和现代大陆团队之间难免会产生矛盾和冲突。州公路局采用了以下方式来尝试解决问题：在项目之初聘用有经验的合作者推动项目实施；尽早召开研讨会，使项目的参与者熟悉PPP的概念和方法；在2005年全年定期召开常务会议；在整个项目期内，每周召开内部会议，每两周上报项目情况；鼓励州公路局的工作人员根据现场情况做出决策，以加快项目开发进程和解决问题，尽管做出了上述努力，但由于项目范围、职责，以及现代大陆团队申请工作日程调整的能力有限、项目方法和成本补偿问题，项目的实际进展与预期仍然存在很大差异。因此，降低了该项目的合作效率，造成了项目延期，现代大陆团队也为此支付了违约金。

　　 由于现代大陆团队之前在与州政府合作的另一项目（中央干道/隧道工程）中，已熟悉了传统DBB流程和合同管理员的有限审查，因此在3号公路项目中，难以适应监督团队实施的严格审查。这导致州公路局的监督人员与现代大陆团队高层代表之间就时间和成本调整问题多次发生冲突。

　　 若这些问题能在项目实施之前在文件中进行明确规定，政府方和社会资本方就能理解彼此的期望，也能了解项目成本和时间调整问题所允许的灵活度。此外，一个精炼且正式的问题解决流程可以使问题得到更快解决，减少项目的延误。

　　 六、经验教训

　　 本项目是马萨诸塞州为加快交通改善而提出的一个独特而大胆的决定。使用创新的融资和交付方式。这包括第一份公路设计—建造合同，第一个通过"63-20"公益组织融资的项目，第一个为加快项目交付的PPP安排。虽然该项目在预算内建成，符合州公路局的设计标准和施工规范，但由于政府和社会资本在运用这一新方法的过程中遇到了困难，导致项目完成时间被严重拖延。这说明州公路局和现代大陆团队之间的合作关系仍不够成熟。如果州公路局和现代大陆团队在PPP项目上有更丰富经验，双方将更容易识别不合格工作，减少额外成本，确保项目进度，并及时解决问题。

　　 PPP模式成功的一个先决条件是：项目参与方应清楚地了解各自的角色、责任、风险和回报，以及项目合同的灵活程度。

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