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破解参与PPP的常见问题

发布日期:2017-07-04来源:本站编辑:邵慧平

[摘要]


文/ 莫吕群 刘 扬

  汇总、分析建企参与PPP项目的各项问题的原因有:一是企业未针对PPP业务建立良好的运作机制;二是企业在操作PPP项目时受传统思路掣肘,角色混同;三是企业对PPP项目操作关键点缺乏敏感性。

  自2014年十八届三中全会开启全面深化改革以来,PPP大潮席卷全国,势头方兴未艾。截至2016年10月30日,全国PPP综合信息平台已收录10685个PPP项目,涉及城市基础设施、市政工程、城镇综合开发、社会保障、能源、科技、旅游等19个领域,总投资12.7万亿元。对于遭遇寒冬的传统建筑施工类企业来说,这正是良好机遇,可通过参与PPP项目带动主营业务,突破性进入部分国有垄断性行业或领域,从而推动、实现企业升级转型。

  问题梳理与分析

  问题一:急于求成,盲目介入。有些企业急于创造业绩、抢占市场资源,在PPP项目发起或运作不规范、未取得政府保障的条件下,甚至还未搞清楚PPP到底是什么,就“稀里糊涂”地中标了,“锣鼓喧天”地开工了。企业常疏忽的几个要点做以分析。

  项目发起不规范。发起不规范的项目,俗称“伪P P P项目”,合法合规性先天不足,将埋下巨大隐患。政府为拉长回购期限,通过时间换空间,减轻债务压力,变相融资,将不适用P P P模式的项目进行包装,实则偏离公共本质,增加了成本,浪费市场资源,不但增加了地方政府的隐形负债,还使公共利益和参与者利益受损。若项目运作不规范,审批等手续缺位,违背国家有关基本建设项目管理的基本要求,系非法、违规建设,很难获取法律的认可和保障。

  缺少政府保障。如果非经营性、准经营性项目缺少政府保障,如未通过纳入财政预算的人大决议,那么政府是否能按时、足额向项目公司支付款项(政府购买服务或可行性缺口补贴)只能依赖于其对契约精神的遵守程度。这些必备条件也是项目公司为主体获取融资的主要增信条件。就目前我国PP P模式发展情况来看,PPP项目很难实现有限追索,银行也可能要求社会资本方做连带责任担保来增信。社会资本方(企业)作为项目公司股东,将对项目公司债务承担有限责任,会因政府还款不到位对企业自身正常运作造成影响。

  缺失对项目全生命周期评估。企业将作为社会资本方、项目公司股东,承担的是项目全生命周期运作管理,需要从投资角度对整个项目测算,在项目评估时应统筹考虑施工成本、运营成本与收入、融资成本、资金计划、税务及项目公司日常管理成本等,缺一不可。若仅考虑施工收益,那么可能在项目运作过程中时产生资金缺口,影响项目正常运作,可能导致项目建设的成功,但项目投资失败,企业的整体风险无法控制,参与的收益仍无法保证。

  纵观现行的PPP项目,合作期限一般都长达十年以上,投资总金额动辄上百亿元,系重大的长期投资行为。项目运作期间宏观经济、政治、政策风险因素,甚至部分领域技术风险都难以预测与把控,其复杂程度可想而知。企业应熟悉PPP运作模式,做好项目前期评估工作,再进行决策。

  问题二:身份混同,职责不清。企业将项目公司与项目部混淆,仍将自身定位为工程总承包商。项目公司形同虚设,公司章程未落到实处,管理制度仍围绕工程进度、质量、安全等内容。同时项目公司人员配备极少,仅承担项目建设前期协调、手续办理等工作,或完全由项目部负责人员兼任。

  建筑施工企业参与PPP项目,主要有两种身份,首先作为投资者、项目公司股东,将通过项目公司运作获取投资收益。其次为施工方,从事传统施工,收获施工收益。

  项目公司系独立法人,组织管理体系独立,权力机构是股东会,董事会是对股东会负责,执行股东会决议事项,重大事项(如投资、建造以及监管等)都要上报董事会、股东会协商一致后方能实施;在建设期内行使“代甲方”职责,完成项目建设前期相关手续,对项目建设、运营进行监督管理。传统承包商工作前移。此时由企业组织参与项目建设的人员组成项目部,是“乙方”,只对其施工范围内工程建设负责。项目公司与项目部属性不同,应严格区分开。“一套班子两块牌子”“重项目部管理轻项目公司管理”的做法在所咨询项目上比较普遍。

  问题三:合同未得到高度重视。有些项目合同主体与项目采购时招标人、中标人不完全相符,这即使有授权,也违反《招标法》中第四十六条条款“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内,按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”;或是未意识到《PPP项目合同》重要程度,在核心条款(如回款方式、政府付费时间节点、调价机制等)约定缺失、部分重要权利义务界定不清晰、部分条款要求严苛的条件下,企业急于落地项目,未深入考量就签订了合同,增加了违约风险。

  以福建省某PPP项目为例,招标人为政府平台公司,而合同签约的政府方主体为行业主管部门,二者不一致,这将影响合同效力。另外,合同内未明确约定土地的取得方式、取得主体,可能对社会资本方后续的建设、使用、运营过程中权属有关事务带来不明或争议。

  《PPP项目合同》是项目整个合同体系的基础和核心,是政府和社会资本长期友好合作的重要基础,也是PPP项目顺利实施的重要保障,所以必须要确保合同合法合规签订。《PPP项目合同》内核心条款一旦经社会资本方认可,就成为项目运作的基本依据,若约定最终很难实现,增加社会资本方违约风险,可能造成资金、信誉等多方面损失。社会资本方希望针对“不公平”约定重启谈判,也是非常困难的。

  问题四:低价恶性竞争。国家部委一直以来都在倡导“参与PPP项目的社会资本方应获取合理回报”。但在实际项目操作中,有些实施机构为最大程度压缩社会资本方利润空间,采用建设成本和投资收益率最低报价为比重大的评分条件,但未限制报价下限,缺乏约束机制,导致企业恶性竞争。2015年安徽省某个污水项目中标价格为0.39元/吨,远低于当前污水处理的普遍价格。最近江苏落地的两个项目投资回报率最后中标价基准利率下60%,远远低于银行同期融资成本。

  这种混乱市场行为已埋下隐患,在接下来项目实施可能会导致反复扯皮谈判、增加时间成本,公共产品质量与服务水平得不到保障,可能导致项目失败,产生不良的社会效应。

  问题五:与政府关系界定有误。面对与政府的合作关系,社会资本方常存在两种极端态度,一是认为政府方是业主,听从要求进行些许不合规范的操作;二是希望自行决策项目公司大小事项,尽量避免政府参与。

  这两种态度都难以维持与政府的长期良好合作关系。项目运作不合规、不合法,项目建设规划不明、项目参与方之间的权利义务不明确,在具体的实施过程中就会产生分歧,项目投资和建设、运营结果将无法保证,产生重大经济、法律影响。

  基于案例的原因分析

  不同项目在不同环境下,在不同企业和政府诉求中,还可能产生诸多问题,如重建设轻管理轻运营等,此处恕不一一列举。通过对企业参与P P P项目所产生的各项问题进行汇总与分析,原因有以下几点:一是企业未针对PPP业务建立良好的运作机制,欠缺或未完全调动项目投资评价、风险评估、研究、管理等方面人员;二是企业P P P项目操作受传统思路掣肘,角色混同;三是企业对P P P模式研究有待进一步深入,对项目操作关键点缺乏敏感性。

  企业“PPP十步走”

  目前,国家推进PPP项目力度很大,遍地开花,反观形势断崖式下落的基础设施建设领域,建筑施工企业参与PPP项目是必然趋势。那企业该如何参与、运作PPP项目,合理规避、分担风险,保障自身权益,获取合理利润呢?

  建立PPP业务板块。企业需结合自身中长期发展战略,各领域、地域资源优势、利益期望,明确PPP业务板块定位与发展方向,制定中长期发展目标及实施策略。企业主要负责人要改变观念落实到位。

  进行顶层设计。企业对PPP业务板块进行顶层设计,明确集团各部门/各分子公司定位、职责,形成一个环环相扣的战略体系。企业各职能部门、分子公司依照职责分工建立统筹管理体系,设置细致的中期、年度发展目标及实施策略。

  相关流程与制度制定、落实。制定业务流程,加强内部管控,保障企业各部门/各分子公司方向一致、紧密协作;建立绩效管理机制,细化指标,对参与人员进行指引和约束、激励。

  深究慎行。组织团队对P P P模式、政策等深入研究,了解项目运作要点,同时也协助企业调整业务板块定位与目标;整合资源、集合优势,综合PPP项目特征、所在区域、实施环境、当地政府财政水平与诚信程度等因素,慎重筛选可参与的项目。

  扭转思维。企业在参与P P P项目的过程中,应从传统思维中跳脱出来,是“社会资本方”而不是“工程总承包商”,承担的是项目“投资、管理、运营”而不是“施工”,对项目全生命周期进行统筹规划、设计。

  推进企业转型升级。开展企业自评,建筑施工企业通常拥有成熟的施工技术,在成本控制、工程建设管理方面有非常明显的优势;更接地气,熟悉环境,PPP项目更容易落地。但可能欠缺项目风险评估、运营服务管理等能力,融资渠道较窄,能力不足。企业需依据参与的PPP项目特征,弥补短板,拓宽融资渠道,积极创新模式,提升核心竞争力。

  整合外部资源。PPP模式是将过去由政府管理的市政、公共服务、基础设施等交给市场,由政府的大包大揽转变为市场化投资建设和运营,将专业的事交给专业的人,从而降低成本,提高效率,提升公共服务水平。建筑施工企业拥有自身优势,也可能在部分领域欠缺运营经验、能力,因此需要整合资源,寻求合作伙伴,提升整体竞争实力。

  注重项目前期工作。组织投资、财务、法律、工程等各专业人员对项目进行成本测算、投资评价、风险识别与评估,尤其需要关注项目合法合规性,形成项目评价结果交由决策层决策是否响应项目采购。

  规范运作。企业需依照国务院及财政部、发改委等相关部委要求,规范运作PPP项目,降低风险,争取合理回报,维护市场秩序。项目公司运作需遵循《公司法》与《公司章程》,完善法人治理结构,建立良好的内部管理体系、顺畅的对外联络机制。

  创新商业模式和合作模式。为参与PPP项目实践,企业将从建筑业这种实体经济运作向资本运作偏重,推动企业转型升级,也可能在一定程度上改变产业模式,增设、发展运营业务,提升核心竞争力,从而创新商业模式,实现可持续发展。在项目实践中,企业需拓展、积累、整合、优化外部资源,除业务存在差异化的企业外,还可与保险公司、信托投资公司和基金管理公司等金融机构形成合作关系,强化优势,共同获取利益。

  目前PPP项目风头正劲,广大建筑施工企业同行需把握大好机遇,结合企业发展需要,练好“内功”,慎重选择、积极参与、规范运作PPP项目,推动、实现企业转型升级,追求利益的同时勇于承担社会责任。国内现推行的PPP项目还存在很多核心问题尚未完全解决,但模式、体制的完善不是一朝一夕之事,政府和社会资本方携手合作也还需进一步磨合。践行PPP之路,我们任重而道远。

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