没有政府付费，何来PPP？

发布日期：2018-03-01来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 面清单管理，这是首个省级PPP负面清单管理。据称，北京、吉林等地将采取措施规范PPP发展。

　　 湖南这一纸负面清单管理规定在PPP领域引起较大的关注。其中，该省PPP负面清单规定下列情形不得运用PPP模式：

　　 1、 不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等;2、 因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的;3、 仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化(风光)带等工程建设;4、 采用建设-移交(BT)方式实施的;5、 政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。

　　 引起争议的主要是第3条，不少业内人士担忧，对政府付费型PPP项目进行负面清单管理，相当于一刀切式地喊停。

　　 对于湖南PPP清单管理制，E20研究院执行院长薛涛向PPP头条表示，一方面，真正运营项目即便是纯政府付费也没问题，比如环境监测PPP、环卫PPP、垃圾焚烧PPP项目等，核心是有真正的运营;另一方面，纯政府付费中没有运营，但有维护的PFI类就能“搭便车”算为运营?其实关键在于维护是否有难度、绩效压力是否足够，比如黑臭水体可能最终还能过关，但人民广场、市政道路绿化景观就很难符合标准。

　　 湖南省财政厅相关负责人对PPP的负面清单管理则表示：“这与中央92号文中“不适宜采用PPP模式实施：不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的;因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设，无运营内容的”等规定是一致的。”

　　 众所周知，去年财政部出台了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)简称92号文，各地PPP模式收紧，不少项目正清退。

　　 济邦咨询张燎分析称，湖南的文件主要是对财金92号文和财预87号文核心要求的转达，套了一个负面清单的说法，并无全新的规定和认定标准，写文的可能不甚严谨，看文件的人有些过度解读。

　　 目前，我国的PPP项目主要包括三种类型：使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴等三类模式。国家PPP项目库里，大量PPP项目都是政府付费型项目，而过去评选的PPP示范项目很多也是完全由政府付费型的。

　　 事实上，PPP 在我国不是什么新鲜的东西，以收费高速公路和供水等BOT项目为代表的PPP已有20多年历史，这轮PPP主要是从使用者付费项目拓展到政府付费和可行性缺口补贴的模式，使无现金流来源的项目也具备了采用PPP模式，使得PPP这种模式可以多行业领域应用，从而有了这一轮PPP的快速发展。

　　 但是，我国PPP在快速发展过程中，也积累了地方债务的风险，一些不规范的PPP项目成为新的地方债务的来源之一。92号文之后，我国的PPP模式从大力推广开始全面收紧，一些地方对可能增加政府债务的项目一律不再采用PPP模式了，湖南对PPP政府付费项目严管也并不是没有来由。

　　 不过，不少行业人士认为，这轮PPP的快速发展主要得益于政府付费型PPP的发展，包括PPP的起源地英国的公路项目都是PPP的。

　　 国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平向PPP头条表示，英国人干的PPP/ PFI项目基本都是政府付费的，其甚至有的收费高速公路PPP项目也搞成了政府付费。但受2017年财政部92号文的影响，有的地方却走向了另外一个极端，把政府付费作为项目不能选择PPP模式的主要依据，居然连运用PPP模式应该遵循的基本原则都抛弃了。

　　 PPP行业资深专家王强在行业微信群表示，这轮PPP最大的贡献是政府付费，英国就是这样子的。但是我们只学了半吊子，风吹草动，自己先塌了。“没有政府付费，何来PPP?”

　　 发改委、财政部PPP双库专家连国栋认为，现在政策多变，头痛医头脚痛医脚的瘤疾没有丝毫的悔改，几十年了拿来主义的状况也没有改观，对任何事物，或者是PPP，政策的制定者只是有选择的选择最有利于我的解读，对于负面甚至是其他的影响都不在涉及;政策多变，短视性、部门性、短期性的任性政策出台较多，而对于政策本身的、内在的长远发展考虑不足;且政策的出台，没有明确的执行指导意见，导致任意解读，甚至是过渡解读的状况比比皆是。

　　 张燎认为，政府付费的PPP能不能干?92号文及之前财政部分管副部长史耀斌都谈的很明确：可以做，但要审慎，意思是控制量和标准。有些地方政府和财政部门理解不到位，认为政府付费的项目不能做，这种误解可能存在。但国家部委的政策标准是明确的，并没有错，有些地方可能把简单的事扯复杂了。

　　 金准咨询表示，规范透明的PPP操作正是有效改善公共产品供给绩效和防控地方债务的工具，关键在于真正物有所值评估的项目筛选和严格绩效付费的财政预算支出，而不是因噎废食的仅凭项目是否完全由政府付费而禁用PPP模式。　

　　 为贯彻落实党的十九大关于坚决打好防范化解重大风险攻坚战的决策部署，有效防控政府性债务风险，湖南省财政厅近日(2月13日)出台了《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》(湘财债管〔2018〕7号，以下简称通知)，相关负责人对此进行了政策解读：

　　 一、《通知》出台的背景是什么?

　　 答：《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)印发后，各地政府稳步推进政府和社会资本合作(PPP)及政府购买服务工作，完善财政投入及管理方式，加快政府职能转变，取得了很大的成绩。但个别地区利用不规范的PPP项目或利用政府购买服务名义违法违规举债融资，扩大了债务规模，增加了债务风险。

　　 党中央、国务院对于政府债务问题历来高度重视。十九大报告指出，要坚决打好防范化解重大风险攻坚战;习近平总书记在全国金融工作会议上强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。2017年以来，财政部等部委密集出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号，以下简称50号文)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号，以下简称87号文)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号，以下简称92号文)等系列文件，对PPP和政府购买服务等行为作了进一步规范，严禁利用PPP和政府购买服务行为变相举债融资。

　　 湖南省委、省政府一直高度重视并不断加强政府债务管理工作，严格规范违法违规举债行为。此次湖南省财政厅经省人民政府同意出台《通知》，是贯彻落实十九大关于坚决打好防范化解重大风险攻坚战的决策部署，是以“一看就懂、简便易行”的方式对中央50号文、87号文和92号文等相关政策文件的落实和细化，旨在严格“纠偏”、严厉“纠错”、严肃“纠风”，保障我省PPP和政府购买服务行为的规范、有序、健康发展，切实防范和化解政府债务风险。

　　 二、《通知》主要内容是什么?

　　 答：《通知》对PPP和政府购买服务列出了负面清单，都是基于中央文件规定并结合我省实际的进一步细化。例如：

　　 对于PPP模式，《通知》规定应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目;并进一步明确，对于不属于公共服务领域、政府不负有提供义务等5种类型，不得运用PPP模式。这与中央92号文中“不适宜采用PPP模式实施：不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的;因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设，无运营内容的”等规定是一致的。

　　 对于政府购买服务方式，《通知》根据中央87号文，规定应严格限制在属于政府职责范围、适合市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，必须坚持先有预算、后购买服务的原则，不得在没有落实预算资金的前提下，通过承诺付费等方式安排社会力量和事业单位提供服务。《通知》严禁各级政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，严禁就政府购买服务事项以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供融资担保。《通知》进一步明确，对于不属于政府职能、财政没有安排预算的情形等7种类型，不得采用政府购买服务方式。

　　 《通知》最后要求各级各部门严格执行负面清单规定，由省里组织相关部门对PPP和政府购买服务行为开展督查，对文件下发后违反负面清单规定的，责令改正并扣除政府绩效考核分;对于变相举债和违法违规融资担保行为，发现一起，处理一起，问责一起，并依法依规追究有关人员责任。

　　 三、《通知》出台的目的是什么?

　　 答：近年来，个别地区存在假借PPP和政府购买服务名义违法违规举债融资行为，《通知》出台的目的正是在于规范今后我省PPP和政府购买服务工作，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解重大风险，从长远来看更有利于优化我省经济发展环境和政府职能转变。我们支持和鼓励各地政府依法合规推动PPP模式、坚持正确的政府购买服务改革方向。同时我们注意新老转换之间的顺利衔接。对于符合法律法规和政策规范的“真PPP”及政府购买服务项目，我们支持各地政府继续推动和落实;对于不合法不合规的“假PPP”及政府购买服务项目，我们要求必须按照法律法规和中央有关政策规定切实整改。

　　 四、将一些领域PPP项目和政府购买服务项目列入负面清单，对市政道路等基础设施建设有什么影响?

　　 答：《通知》对于PPP和政府购买服务设立负面清单，不是叫停PPP模式和政府购买服务行为，更不是停止市政道路等基础设施建设，而是根据中央规定规范有序地推进PPP和政府购买服务行为，防范和化解重大风险。因此，我们一定要树立正确的政绩观、发展观，不能不计成本、不切实际去搞建设，而是推动经济高质量、可持续发展，切实保障和改善民生。对于贫困地区，我们还将继续加大转移支付力度，加大各方面资金投入力度，坚决贯彻落实中央决策部署，统筹打好防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治攻坚战。

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