PF2：英国PPP的新模式

发布日期：2015-04-24来源：中国政府采购报编辑：张兰

[摘要]

　　普通法系和大陆法系对于PPP项目采取了不同的规范路径，许多大陆法系国家通过单独的行政法律来约束PPP项目。在普通法系国家，则由普通法来规定所有商事交易的基本原则。英国是成功应用PPP模式的一个国家，然而该国未制定综合的PPP法，而是采用了标准化的PPP合同。

　　英国PF2新改革

　　英国自1992年启动英国特色的PPP-PFI(Private Finance Initiative)，并在1999年颁布了《标准化PFI合同》第一版，后来分别在2002年、2004年、2007年颁布了第二版、第三版、第四版。到2012年，英国政府在总结以往PFI不足的基础上，颁布了“PPP新路径”，简称PF2。PF2充分利用PPP的优点，继续吸收私人融资的专长，包含了很多改革，致力于消除浪费、改进效率，更好地维护公共利益。2012年12月，英国财政部出版了《标准化PF2合同》。

　　具体说来，《标准化PF2合同》包含以下新改革：公共机构要对PPP进行股权投资;承包人的服务限制在硬设施管理方面(如建筑的设备、电气管理等);政府在PPP框架下，对于软服务(如保洁、安保、绿化等)可采取灵活方式;PF2项目的运营和财务信息透明化(但不能过多加重承包人的负担);政府承担那些公共机构比私人机构更好管理的风险;加强PPP结构，吸引更多的投融资来源。

　　《标准化PF2合同》主要从公共机构股权、更透明化、持续改进和实现物有所值这几个方面对接上述改革。为加强公共机构和私人机构之间的伙伴关系，《标准化PF2合同》规定，英国政府将以小股东的身份作为PPP项目的共同投资人。英国政府组建了新的Central Government Unit(CGU，中央控制单元)来履行公共机构的股权投资，并享有与私人股权投资人一样的权利。CGU与私人机构之间的关系通过股东协议来体现。CGU向PF2的项目公司选派董事，这些董事与公司其他董事一样，负有信托责任(fiduciary duties)。

　　促进服务的持续改进

　　《标准化PF2合同》规定，政府和承包人应每年开会，评审PPP合同绩效，探究PPP项目效率。

　　(一)年度合同评审(Annual Contract Reviews)。措施主要包括：第一，承包人应向政府报告政府所关心的任何合同问题以及承包人的履约;政府和承包人应考虑任何改进情况。第二，承包人应提交建议书，说明其如何处理尚未履约的服务、年度审核报告中提出的问题及政府提出的问题。第三，政府可提供关于设施当前和未来运行的要求及这些要求对服务的影响。

　　(二)效率评审(Efficiency Reviews)，促进承包人服务的持续改进。措施主要包括：第一，承包人应采取持续改进服务的方法，与政府一起工作，识别履约、效率以及设施和服务性能的改进机会。第二，每2.5年，承包人和政府一起进行合同效率评审(Contract Efficiency Reviews)，用以保证为政府提供适宜的服务和设施。任何来自于合同效率评审或年合同评审所产生的节约将在政府和承包人之间分享，其中政府75%，承包人25%。第三，合同效率评审应包括政府和承包人之间的会议，双方在会议上均阐述合同效率概况，进行关于改进应该关注的事宜讨论，记录所采取的决定。第四，承包人应编制合同改进记录，并在合同效率评审日前30天提交给政府评审。第五，合同改进报告应识别承包人改进服务效率所采取的措施以及为合同改进所采取的承包人服务变化、政府服务变化。第六，财务总结，识别所有效率改进机会对成本的影响。

　　《标准化PF2合同》希望通过下列措施更好地实现物有所值：引入公共机构股权;服务条款更加灵活;改进项目的市场准备，例如在采购前进行市场意向测试;采用强制的项目时间表，并加速使用精益采购技术;更快、更好的公共机构审查和批准过程等。中国可在借鉴大陆法系对PPP立法的同时，借鉴英国PF2标准合同中维护公共利益的经验，进一步完善我国的标准化PPP合同。

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