PPP项目成败的因素分析和建议

发布日期：2016-05-31来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 PPP项目成败的四个关键因素：

　　 第一个因素：关系。

　　 即政府方和社会资本方之间的关系，其好坏、深浅、信任度高低是决定PPP项目成败的第一个关键因素。常有讲课者把PPP比作一场婚姻，一场政府和社会资本合作的婚姻，那么，这场婚姻的成功或者失败，毫无疑问首先取决于双方的关系好坏和深浅，取决于互相之间的信任度。

　　 以项目为例：

　　 1.A市B项目，政府方和社会资本方此前已有所接触，互相已有相当了解、信任，正在谋划一个项目（一场婚姻），该项目符合国家有关政策，而政府推广应用PPP模式，还有专项推广、奖补资金，双方经过友好协商，决定采用PPP模式结婚；

　　 2.B市C项目，这个项目更是说明婚姻成败首先在于双方“关系”好坏深浅的最好例证。因为该项目双方早已相识、相知、相爱多年，曾经合作完成较大项目，双方关系深厚、稳固，信任度高。对当地政府来说，该社会资本方是本地政府之前成功引入的战略投资者，长期合作伙伴；对社会资本方来说，当地就是一个家，或者像家一样的需要深耕的一块土壤。目前政府开放基础设施和公共服务领域供社会资本投资，增加了投资机会,双方愿意对有关项目按照PPP模式继续合作。虽然该项目目前面临不少具体困难,但由于双方合作意愿强烈,一定会想方设法克服困难，成功率相当高。

　　 当然，以上只是个别项目迅速进展的案例，现实中并不是所有项目的双方早就认识，大多得经过一个相识、相知、沟通、了解和互相比选的过程。目前地方大多项目就处于这样的项目“识别”或者“准备”阶段。客观地讲，一家（政府）有女（项目）百家(社会资本)求是正常的，而一家（社会资本）有男（资金、技术、管理）求百家（政府方）也是正常的。只要没有许出去，就有权继续求。但是长期不停地求来求去，连个初步意向也难定，则一定有问题。要么是自己（项目）本身条件太好，挑来挑去挑花了眼（目前少见）；要么就是自己（项目）条件相当差，别人看一眼就走了；要么就是不上心，或者心理状况欠改善，导致敷衍了事、挑东捡西、有花无果，难以建立成熟、稳定、互信的合作关系。

　　 简而言之，在维护己方核心利益的前提下，双方关系好了、信任度高了，遇到困难，克服困难也得搞成；反之，如果关系不到、信任不足，不是困难的事情也可能被当成困难，步履维艰。

　　 第二个因素：实力。

　　 即政府方和社会资本方的实力、综合实力。“实力决定一切”，这句话在PPP项目实践中仍然成立。如果社会资本方综合实力超强，比如恒大、华润、保利、万科、华夏幸福等，在业内资金、技术、管理、设计、施工、维运、人脉关系一样不缺，搞起项目来就会攻城略地、很少失手；同样道理，如果某地政府实力超强，领导层团结一致谋发展，政治生态长期和谐稳定，投资环境、经商环境优越，久而久之则商贾云集、落地项目一个接一个。

　　 相对应的，有的社会资本实力不足，与规模较大的PPP项目要求不匹配（不符合“门当户对”原则），小公司搞大项目，类似于“小马拉打车”，其推进势必困难重重。“门当户对”原则在ppp实践中非常重要，对政府方来说，一定要把好对社会资本方的资格预审关。

　　 第三个因素，项目本身。

　　 即项目的“含金量”、“收益率”。PPP备选项目相当于政府向社会推出的一款产品，能否顺利卖出去，产品质量、价格、“性价比”、“收益率”很关键。PPP项目期限一般10到30年，8%左右的年化收益率只是一个参考，而“逐利”是资本的本性，社会资本虽不见得“唯利是图”，但是肯定追逐更高的利润。目前财政部门牵头的PPP项目一般是“公益”类项目,利润一般不高，大致可分三类：一类如、视频监控、智能交通、停车场和预测车流量较大的收费路桥等项目，主要靠使用者付费就可以基本保障投资者的合理回报，社会资本投资有热情，成功率高；二类如供暖、供气、供水和污水处理等项目，即便将来运行维护期回报的现金流不足，有实力的地方政府也可以根据协议给予部分补贴，使社会资本获得相当稳定而有保障的收益，社会资本参与的积极性也比较高；第三类项目情况复杂、进展缓慢、成功率低，一般具有下列一个多个原因：必要性不足、需求不紧迫、可行性差、政府或部门态度不积极、备选项目投资额较大、投资期较长、前期征地拆迁环保方面困难较多、预计运营期收益不确定性较高或者（同时）预计收益确定不足、预期基本无收益而当地政府无补偿性资源或补偿不足等。此类项目简而言之对社会资本来说预计赚钱少、不赚钱、甚至可能赔钱。因此某个PPP项目能否成功推出，与项目本身的“质量”、“价格”、收益率密切相关。

　　 第四个因素：人。

　　 即做PPP的人。人的能力和态度对能否做成事情无疑起到相当重要的作用，是一个关键因素。首先是能力，就目前全国处在推广应用PPP模式的“初期阶段”来说，发挥组织、领导、执行能力的前提之一是首先要懂PPP，懂得怎么做PPP,懂得PPP的操作规程，懂得怎么指导有关部门、单位、机构、企业做PPP,懂得怎么回答有关从业人员提出的问题；其次是态度，对待PPP的态度。一定意义上讲，态度决定一切。对PPP 持积极态度的地方领导、部门单位人员可能冲在PPP工作的第一线，亲自抓、亲自分析问题、想办法解决问题；持相对消极态度的人可能就先观望、不着急做、慢慢来、甚至不来。

　　 1.对现行财政牵头PPP模式的SWOT分析

　　 现行财政牵头PPP模式的优势（Strengs）主要集中在：国家级领导人高度重视，部领导强力推进；有财政职能优势；顶层设计科学、严密、规范，加入了物有所值评价、财政承受能力论证；各项措施、奖补资金大力支持；全系统甚至全国迅速推广应用，形成PPP“热潮”。劣势（Weaknesses）主要集中在：尚在推广初期，缺乏成熟经验；地方政府领导对PPP的认识和重视度尚不一致，有的地方领导重视程度不够；地方和基层财政工作人员项目工作经验少，PPP 培训尤其是自我学习不够；物有所值、财政承受能力论证环节需要增加时间成本、中介费用和审批手续，理论上略显复杂；一些项目按照PPP操作流程图“走形式”，个别项目被过度包装成PPP模式；签约率高、真正落地率低。机会（Opportunities）主要集中在：新常态下国家应对经济下行的稳增长、促改革、调结构、惠民生、新型城镇化等政策措施力度不断加大；化解地方政府债务要求严格；转变政府职能、深化财税体制改革需要；社会及社会资本响应热烈、关注度高。威胁（Threats）主要集中在：有关PPP法律法规处在变动和逐步完善中，有关理论、认识也有一定分歧；“职能法定”，其他部门掌握项目的立项、审批、特许经营等权力；有关部门步调不完全一致，工作不易协调；少数中介机构垄断市场、收费较高，甚至影响顶层设计和PPP进程；有的地方政府官员懒政怠政，对PPP等项目工作态度不够积极。

　　 2.对当前PPP工作的建议

　　 1）做“财政承受能力论证”时，注意掌握“三个平衡”。即一注意平衡不同行业和领域的PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中（这个行业的PPP项目安排多了，那个行业的PPP项目就安排少了）；二注意同一行业和领域的PPP项目在本行政辖区内的不同地方的平衡（这个地方安排多了，那个地方就安排少了）；三注意不同年度的平衡。单个PPP项目的支出责任一般应大体均衡在10到30年的合作期，财政部门应注意把握每一年度本地全部PPP项目需要从预算中安排的所有财政支出责任（含股权投资、运行补贴、承担风险、配套投入）总和占当地一般公共预算支出比例都不可超过10%。这一年安排多了，那一年安排就少了，如果这几年安排满了，以后就没有指标了。而且这项工作以后一般最好由财政部门（或PPP中心）亲自做，必要时才聘请专业中介机构协助。

　　 2）关注PPP的“公平和法制”，应做好“顶层设计”。凡事没有绝对的公平，“店大欺客、客大欺店”不是没有一点道理，PPP各方也是一样。一般认为政府方权力较大，因为政府行政机关为了公共利益和公共目的的需要，必要时甚至拥有依法强制获得公民、法人财产的权力（如征用、征收），PPP在中国之所以没有被官方翻译成“公私合营”估计有这个考虑，但实际上针对某一具体PPP项目而言，政府方未必占上风，如县级政府和某家央企或者世界500强企业合作时。所以要做到真正、大体公平，还需要做好高层法律等方面的顶层设计。

　　3）关注4P（People公众）和5P（Problem问题）。有人戏称PPP（Public-Private-Partnership）为3P，那么“People公众”、“Problem问题”就是本文定义的4P和5P。在PPP中，政府代表人民、公众(People)和社会（私人、民间）资本(Private)谈判，并在以后几十年中与社会资本长期合作，为了不使“人民、公众”的利益收到损害，有必要强调PPP项目的公开度和透明度，以便人民、公众（4P）行使监督权，避免将来出现过多的5P(问题)。

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