财政部斩断地方政府土储贷款，城投公司转型路在何方？

发布日期：2016-03-01来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 日前财政部、国土资源部、人民银行、银监会等四部委联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（以下简称“通知”）。从《通知》内容来 看，是在43号文之后，进一步规范地方政府投融资行为的重要文件，其直接目的是限制土地储备规模、理顺土储机构和城投公司关系。《通知》所述“四管一控” 内容在规范化土地收储运作的同时，也为城投公司带来了转型机遇。（注：“四管一控”，即土地收储的组织管理、债务管理、资金管理、采购管理和土地收储规模 控制，详细解读详见“现代投资咨询”微信号2月23日发布的文章“‘四管一控’，土地收储再规范——《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》解 读”） 一、《通知》内容回顾

　　 《通知》对现行的土地管理制度做出新的规定，核心内容包括以下几点：

　　 1、清理压缩现有土地储备机构。国土资发[2012]162号对地方政府土储机构实现了“名录制”管理，只有列入由国土资源部统一归口管理的土地储备机构目录的土地储备机构才有资格依法开展相关的土地登记发证、土地储备融资等工作。而此次《通知》规定，“每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理，性质是公益一类事业单位”，也就是要裁撤合并冗余的机构。

　　 2、进一步规范土地储备行为。《通知》要求土地储备机构保留土地一级开发工作，剥离土地二级开发、城市基础建设工作、保障性安居工程建设等工作，并限期在2016年12月31日前完成剥离。更重要的一条是，“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”，这也就是禁止城投公司再参与土地一级开发。

　　 3、调整土地储备筹资方式。除了土地出让收入，土地储备机构资金来源包括四个部分：国有土地收益基金、财政部批准的其他资金、发行地方政府债券筹集的资金、以上资金产生的利息收入。《通知》规定，“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。”这就从源头禁止了抵押“生地”获得贷款的行为。

　　 同时，《通知》明确规定，若资金不够，地方政府债券必须通过省级政府在国家核定的债务限额内代发，这能在一定程度上控制债务风险，并合理安排债务规模和期限。

　　 4、规范土地储备资金使用管理。《通知》对土地储备资金的使用范围做了明确的规定：征收产生的

　　费用、前期开发费用、原有土地储备贷款本金和利息支出。《通知》还规定，“土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用，土地储备资金不得用于土地储备机构日常经费开支”。 二、既往城投公司参与土地一级开发运作模式和盈利模式

　　 （一）既往土地一级开发运作模式

　　 土地一级开发的主要内容包括筹措资金、办理规划和项目核准（立项）等各种审批手续、征地、拆迁、组织实施市政基础设施建设并接受验收等。既往城投公司参与土地一级开发主要有两种运作模式：

　　 1、土地储备机构自行开发模式

　　 土地储备机构自行开发模式是指政府作为土地的所有者代表，由土地储备机构或其组建的分支机构完成全部的一级开发工作，由政府财政专项拨款进行土地一级开发，开发完成后将熟地交由土地管理部门，面向市场以招拍挂的方式公开出让。

　　 这种模式下，政府将土地储备职能直接赋予城投公司，比如上海、重庆等市政府直接赋予城投公司城建土地储备中心的职能，由城投公司进行土地一级开发，并用土地储备收益来平衡城市建设的资金缺口。

　　 2、以企业为主体的开发模式

　　 以企业为主的开发模式是指土地储备机构委托开发企业实施以及开发，由开发企业负债筹集资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。政府确定土地一级开发企业后，由土地储备机构与企业签订土地一级开发委托协议，确定土地一级开发委托关系。

　　 这种模式下，城投公司受土地储备中心委托，代理进行土地一级开发，城投公司无土地储备职能，相当于土地储备中心的土地一级开发代建单位。

　　 （二）既往土地一级开发盈利模式

　　 土地一级开发过程中，城投公司通过与当地政府协商，大致有两种盈利模式：

　　 1、固定收益模式

　　 城投公司接受土地储备机构的委托进行土地一级开发，土地储备机构向其支付约定的固定费用。如《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第十四条规定“通过招标方式选择开发企业实施土地开发的由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续组织实施。招标低价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%”。

　　 2、土地出让收益分成模式

　　 该模式是指城投公司除获得土地一级开发成本部分外，还可以与政府商定按一定比例分享土地出让金增值收益。在分成模式下，分成比例因政府和企业博弈的结果而不同，通常跟土地一级开发的难度大小有关，或者是地理位置相对较偏的地块，城投公司的分成通常要高一些。

　　 三、土储管控助推城投公司转型

　　 《通知》出台后，显然政府将土地储备职能直接赋予城投公司的做法将受到清理，该类公司也将不得再从事新增土地储备工作。而不具备土地储备功能后的城投公司如何适应《通知》要求，参与土地一级开发，进而实现转型，是我们需要探讨的问题。

　　 （一）政府购买服务利于保障城投公司权益

　　 根据《通知》，“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”同时明确，对于上述可以通过政府采购的工作，“地方国土资源主管部门应编制购买服务预算，申请购买服务资金，在市场上寻找承包商和供应商”。

　　 未来城投公司可单独或联合社会资本作为承担主体，以政府向其采购或购买服务的形式，为政府土地一级开发服务，并获得合同约定的固定报酬。“政府购买服务”形式将进一步保障城投公司的权益，同时，与社会资本联合组建混合所有制公司，将在运作效率、融资、成本控制方面得到有效支持。

　　 （二）“固定收益模式”倒逼城投公司精细化管理

　　 《通知》规定：“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。”因此，城投公司进行土地一级开发的盈利模式只有“固定收益模式”，而不能采用“土地出让收益分成模式”。

　　 在固定收益模式下，由于政府向城投公司支付的收益仅仅取决于开发成本，与土地出让价格无关。因此，城投公司未来参与土地一级开发时必须仔细核算预计成本，在开发过程中严格控制实际成本支出，并考虑到预计损失的风险，尽量缩短开发周期。

　　 （三）土储机构业务剥离助推城投公司实体化运作

　　 《通知》规定“土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转。”这对城投公司来说，也是一个发展契机。城投公司可以提请地方政府将原土储机构从事的“土地二级开发、城市基础建设、保障性安居工程建设”等业务剥离至公司，协助其提高自身实力，实现公司的实体化运作。

　　 （四）土储资金压力要求城投公司提升市场化融资能力

　　 今年初全国各省份披露的财政收入数据，在一般财政收入吃紧，尤其土地财政收缩的大趋势下，未来地方政府用于土地收储的资金压力较大，同时考虑到土储机构的业务能力，未来地方政府将更多通过政府购买服务实施土地收储，作为地方政府“长子”的城投公司将作为重要实施主体。然而，43号文后城投公司与地方政府的信用背书关系已被斩断，城投公司唯有通过寻求政府支持（详见现代咨询提出的“城投公司转型‘六步法’”），来实现公司的实体化、市场化、规范化和多元化转型，进而提高自身融资能力。

　　 编者按：43号文出台后，现代咨询提出这是城投公司转型的“尚方宝剑”。如今，财综【2016】4号文是对43号文思想的延续，把握住机会，将成为城投公司“转型”的又一利器，当然，也可能会加速城投公司的“关闭”。

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