PPP模式下的政府信用风险

发布日期：2015-11-04来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　由于我国的新型城镇化建设将带来较大的资金缺口，然而可供政府资金腾挪的空间十分有限，因此，吸引民间资本将是一条重要路径。当下大力推广的PPP模式，在改革开放初期至2000年前后较为热门的表现形式便是BOT(即Built/建设-Operate/运营-Transfer/转移)项目模式，这一模式在彼时是吸引民间资本投入城镇化基础设施建设的重要举措之一。

　　下述有关公路建设PPP/BOT的案例中，政府行为的不确定性这一风险因素正是社会资本方未能获得潜在收购方青睐的主要原因之一。

　　项目概况：

　　上海市市政工程管理局(以下简称“市政管理局”)作为项目发起人拟以政府和社会资本合作模式建设上海郊区环线某段收费高速公路(以下简称该项目为“PPP项目”)。2001年5月15日，A公司与市政管理局签署了《高速公路建设、运营、移交合同》(“BOT合同”)，约定通过BOT的方式，由A公司作为 PPP项目的建设、运营方与市政管理局合作开发该PPP项目。该标的收费高速公路(“收费公路”)已于2005年初顺利完成建设，并投入运营。

　　2008年，一家投资公司(以下称“I公司”)拟通过与A公司各股东之间的交易合作，获取PPP项目项下收费公路之运营权(“拟定交易”)。该PPP项目概况如下图所示：

　　项目运作：

　　在本案例中，通过签订BOT合同，市政管理局将PPP项目的融资、建设、运营和管理等权利授予A公司，主要内容具体如下：

　　双方在BOT合同中约定，自PPP项目完工日(即2004年12月31日)次日起起算的25年为“收费经营期”。 A公司在BOT合同下的权利具体为：在收费经营期内，A公司有权收取通行费、牵引费和代为清洁费(但相关收费标准应由上海市政府指定部门统一核定);A公司可以PPP项目之项目收费经营权质押，获得相应的融资;在PPP项目建设期、收费经营期内，A公司可以土地合作经营的方式取得项目相关之土地合作经营权;在收费经营期内，经市政管理局及其他有关部门的批准，A公司可以在PPP项目的批准用地范围内经营加油站、洗车场等项目;A公司可享受相关政府部门为促进高速公路网建设而在土地、税收方面所制订的优惠投资政策等。

　　同时，BOT合同中还约定，A公司应承担PPP项目之建设费用;在收费经营期内运营管理PPP项目，并负责相关的维修和养护;并在收费经营期届满时，将PPP项目按约无偿移交予市政管理局。

　　此外，值得关注的是，参照上海市人民政府办公厅于2000年11月23日发布的《关于加快本市高速公路网建设若干政策意见的通知》第15条之规定，双方在 BOT合同中约定：“若在BOT合同生效日以后适用于PPP项目的法律、法规、规章发生了对公司权利、义务有重大不良影响的变动，则公司可书面申请延长收费经营期或者变动BOT合同条件;市政管理局必需采取相应措施，以使公司在该等变动后所享受的经济地位与合同权益与变动发生前保持基本相同。”

　　在本案的PPP项目中，A公司的投资回报来源主要为收取高速公路通行费，此外还有在PPP项目批准用地范围经营或委托经营加油站、洗车场的经营收入。然而，BOT合同双方对于高速公路通行费的收费标准均无定价权。PPP项目路段的通行费收费标准由上海市物价局决定，这便给A公司通过收取通行费获取投资回报造成了极大的不稳定性。

　　事实上，在BOT合同签订之后、PPP项目进行过程中，市政管理局与上海市物价局(以下简称“物价局”)于2004年12月28日联合发布了《关于降低本市高速公路车辆通行费收取标准的通知》(沪市政计(2004)840号/沪价费(2004)063号)，对包括PPP项目路段在内的上海市高速公路车辆通行费收取标准进行了下调。该政府行为已经对A公司于PPP项目下的利益产生了显著不良影响。

　　A 公司曾尝试与市政管理局沟通，以期获得足额补偿。而事实上，市政管理局也的确按约定适当延长了A公司的承包管理期限。然而，市政管理局既无法形成对于物价局调整通行费收费标准的控制，也无法与A公司议定长期的与通行费收费标准的联动补偿机制，以长远地解决A公司的潜在风险。也正是基于这一主要原因，A公司潜在投资方I公司最终决定放弃对与A公司的拟定交易。

　　在本案例中，无法预期的政策调整不仅影响到了PPP项目下社会资本方获取投资回报，也削弱了其日后寻求再融资或利益转让的可能性。

　　总结与建议：

　　2014 年以来，国家相关部门连续发文，力推PPP模式。2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)发布，明确提出政府和企业间要分清债务责任，做到“谁借谁还、风险自担”，同时提出要“推广使用政府与社会资本合作模式”。随后，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)发布，提出尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(PPP)发展的制度体系。2014年11月 26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)出台，给出了建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制的指导意见。财政部也在之后跟进，印发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号)和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)，分别给出了推广PPP模式的示范项目和详细的操作指南。

　　如此集中的政策出台，以至于市场皆传言称“如果2014年是我国PPP的探路之年，那么2015年将成为各级政府和社会资本践行公司合作的元年。”尽管有此前三十年间的BOT等类PPP领域的实践探索，再把2015年称为PPP元年有些牵强，但我们还是愿意从善意的角度接受如此称谓。但也正因为我们经历过此前的项目，所以更需要关注项目的细节，以及如何保障PPP参与各方(包括公众利益)的合理利益。否则，经历了解放后各种洗礼的社会资本，是不会轻易买单并真正投身PPP的。

　　从实例出发，作为国务院点名的鼓励社会投资、推进投资运营市场化的“创新重点”领域之一，市政基础设施项目与PPP模式更加契合。然而在实践中，PPP项目的实际成交额占项目总额的比例却并不乐观。

　　据统计显示，43号文出台前后，34省市区地方政府推出了总额约1.6万亿的PPP项目。但到目前为止，真正签约的大约为2100亿，仅占总额的1/8。造成这一现象不可忽视的原因之一就是社会资本对PPP存在的众多不确定性心存戒备，进而持观望态度。对于企业来说，最大的不确定性往往来自于政府，政府失信是过往PPP项目运作过程中最难防控的风险之一。

　　尽管2014年以来，政府连续出台的各项政策已经在明确PPP中债务责任划分上取得了较大进步，但对于类似上述案例中政府方非主观的失信行为，却仍没有做出政策救济。政府行为的不确定性依然是阻挡在广大民间资本投入公共设施建设之路上的一块巨石。

　　此种政府行为是政府方为满足公共利益需要而做出的政策调整，区别于常规PPP项目中常见的政府方失信的风险因素，社会资本方无法对政府未来的政策调整行为作出有效预判，亦无法从政府方获取其不再作出不利于社会资本利益的政策调整的承诺。虽然上述案例发生于2008年，但与其类似的潜在风险因素在当下的PPP 项目中依然广泛存在，其中的经验教训仍值得我们借鉴。

　　本案例中，市政管理局并非出于主观故意而损害A公司于PPP项目下的利益。下调通行费这一政策调整行为由物价局做出，是顺应民众呼声和经济发展的大潮的产物。作为BOT合同当事方的市政管理局与物价局隶属于不同的政治机构分支，彼此之间没有隶属关系，故作为BOT合同一方的市政管理局对于类似的价格调整也无能为力。在这种情况下，A公司只能通过主张按BOT合同约定申请延长收费经营期或者变动BOT合同条件。但这样的解决方法过于原始，在可预见的未来也并不理想。一方面，A公司每次主张该等救济均需要与市政管理局另行协商、谈判以约定是否延长收费经营期、如何延长、如何变动合同条件等，不仅效率低下且救济效果完全没有保障;另一方面，本案中的PPP项目在项目设立时本属于经营性项目，即有明确的收费基础，并且预期经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，然而，随着近年来“还城交基础设施公益属性、取消上海行政区域内高速公路收费”的呼声日益高涨，这一项目在收费经营期内不排除成为公益性项目的可能，届时A 公司的投资收益将无从谈起。

　　如何协调公众利益和社会资本利益成了PPP项目下各方最为关注的焦点。PPP项目涉及社会公共产品，为保障公众利益，这类产品定价往往需要考虑其公益属性，甚至完全免费。而社会资本对投资的收益和安全有着高度敏性，没有合理收益，PPP最终会变成政府的一厢情愿。

　　鉴于此，为尽可能的避免上述风险问题、最大限度地保障社会资本的投资回报利益：

　　一方面，就社会资本方而言，民间资本在参与PPP项目建设时，应全面了解项目风险，注意是否存在与上述案例中类似的风险因素。对于无法产生现金流的项目(即 “公益性项目”)或产生现金流不能覆盖投资成本的项目(即“准经营性项目”)，应在订立合作关系时确保社会资本方享有对应的财政补贴等措施以保证收益。

　　对于准经营性项目，由于项目本身能够带来一定的现金流，只是不能覆盖所有的成本，那么当政府愿意出资补足甚至超过未来现金流与所有成本的差额时，社会资本仍是有利可图的。另外存量债务对应的项目多数已经建设了一段时间，其形成的固定资产也可以作为进行PPP项目中政府出资部分的资本。如若社会资本与政府一起出资成立公司接手这类存量债务，社会资本的先进技术和管理水平也可以提升存量项目的建设和经营效率。

　　对于公益性项目，其存量债务的偿付完全依靠政府的付费保证，因此财政担保是其安全性的一个方面;另一方面也依赖于项目本身质量以及其未来能否通过验收从而让政府按合同履行付费义务。因为项目本身缺乏生产现金流的能力，所以在推进PPP模式时，可能需要发掘项目本身的“使用者付费”基础，寻找将项目市场化的机会。如果项目是纯公共物品，难以收费，那么在引入社会资本时则需要明确政府付费细则。

　　另一方面，从政府方来讲，最核心的还是完善规则。政府已经出台的多项政策目的是建立制度框架，但还远远不够，需要在项目运作中总结经验，持续完善政策，为民间资本进入公共领域投资制定制度保障。

　　由于系统的PPP规则体系刚开始建立，其无法涵盖PPP运作的各个方面，这也使实际操作中产生很多矛盾与困惑。一个PPP项目涉及法律法规、国家政策、投融资、项目管理、工程技术等方方面面，项目中的合同结构安排、投融资模式选择、价格和回报机制、风险处理、监管安排等重要方面皆与项目本身建设条件禀赋、工程方案和工艺技术路线、投资构成、项目运行方案等工程或技术问题错综复杂，没有更细致的规范，将会遇到层出不穷的问题。

　　改善PPP制度环境，理清价格机制、财政承诺和预算衔接等问题，以立法的形式保障社会资本的利益，是推进PPP发挥其巨大的潜力的重要前提。体制的完善亦不是一朝一夕之事，推广PPP模式任重而道远。

　　作者：刘唯翔 北京大成(上海)律师事务所

　　来源于：PPP法律实务研究

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