英国公路项目PPP的影子收费模式介绍

发布日期：2017-01-12来源： PPP知乎编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/罗水

　　概述

　　影子收费(shadow toll)是英国的一种称谓，在美国也叫通行费(pass through toll)，一般是指由政府代替用户，以一定时期的某条路段上的交通流量为基准，定期向项目公司进行付费的模式。这种方式的优势一般在于“可以将交通流量的风险转移到私人部门;交通流量并不会因为公路收费变化而受到影响;政府的项目成本更加可预测等”。需要注意的是，影子收费本身并不是一种融资手段，而是一种利用了多种融资方式的支付手段，在美国和英国一般被应用于公私合作的项目中。

　　在公私合作的模式下，英国的公共部门通常会选择由一个私人联合体(private consortium)来完成项目的设计、建设、融资与运营，即DBFO模式，并且倾向于最终采取影子收费来达到向项目公司支付价款的目的。英国政府采用影子收费主要是基于两点的考虑，一是促使私人公司在建设和运营公路时能够尽可能的考虑道路的全生命周期，实现物有所值;二是通过这种方式以推广付费道路模式，为将来发展为由用户直接付费做铺垫。但事实上，在采取收费道路模式的其他国家，一般往往直接采取了向用户收费的形式，并且即使是在英国，一些桥和隧道等也相继实行了用户付费，其中就包括横跨泰晤士河的伊丽莎白二世大桥。当然，英国之所以如此谨慎的选择用户直接付费的模式也是迫于国内政治压力——民众对于付费的强烈抵触曾一度使得以PPP模式进行公路建设无法在国内开展。

　　降低私人部门的风险

　　事实上，虽然影子收费的特点是由私人部门承担流量的风险，但这也并不意味着政府部门要求私人部门承担了所有的(all or nothing)流量风险。一般情况下政府也可以选择设定一定的流量阈值(通常是政府所预测的该路段最低的交通流量)，在低于这一流量时政府给与补贴，在高于这一流量时政府获得收入的分成。在这种方式下，根据具体的项目，整条公路通常会被分为几个路段，政府会就不同路段设定不同的流量阈值和费率。政府希望通过这种方式，以进一步降低私人部门所承担的项目风险来鼓励私人参与公路建设。

　　这里要注意到，除了设定一定的流量阈限外，有些政府还参考了可用度付款(availability payment)的付费模式，这种模式的主要特点就是政府不再只以交通流量为基准作为付费条件，而是综合考虑道路的建设和运营水平，设定了多个基准，如事故量，车道闭合次数，车道数，道路周边设施的维护，环保措施等，明显降低了私人部门所承担的交通流量的风险，这一模式在一定程度上也鼓励了私人部门提高道路的周边安全设施和提高道路可通行度。从部分影子收费的项目中可以看出，其学习了可用度付款的一些计费标准，在付款约定内也增加了一些作为奖励(bonus)的标准，比如事故少，关闭车道的次数少或者私人单位增加了其他的安保设施。

　　探讨

　　据英国高速公路局估计英国所采纳的DBFO和影子收费为政府节省了15%的项目成本，但英国国家审计局对于这个数字的准确度仍然持有怀疑态度，其认为这个数字在计算时没有考虑政府在该项目上的未来支出，以及过高估计了政府融资成本。事实上在他们看来，这种模式的成本优势是值得怀疑的。

　　下表就直接付费模式与影子付费模式的风险做出了简单对比：

　　以影子收费来看，一方面，考虑到用户不需要直接付费，影子收费使得收费公路在一定程度上可以比直接付费公路获得更高的交通流量，间接增加了公路收入;另一方面，政府付费的信用等级一般要高于直接付费，可以在更大的程度上帮助私人部门进行融资。但我们需要考虑到，就影子付费而言，并不是说依靠政府付费就一定能够使得项目的风险降低，这一点还取决于政府将哪部分收入作为公路付费的来源，如其将“房地产税”“消费税”等比较稳定的税收收入作为来源则会降低风险，而如将“税收增额”或者附加有其他限定条件的收入作为来源则反而会增加额外风险。对于新建的付费公路来说，首先，在没有历史数据的情况下其交通流量很难估计，而误差越大的估计无疑意味着投资风险的增加;其次，付费公路融资的无追索权性质以及随着建设本身不断增加的投资风险(包括公路建设、环境保护、保持道路通行、设施维护等)都在很大程度上不断增加着项目投资的风险(事实上在用户直接付费的模式下，信用等级2能达到BBB等级的项目都是很少的)。

　　事实上，如果有些路段因为地理优势或者设施完善等原因本身就有很高的交通流量，向用户收费并不会实质上影响交通流量，影子收费则除了使得政府的财政支出增加外，而且会使得项目损失一笔本来应该来自用户的额外收入。并且，也有人认为，政府部门与私人部门就车流量问题的协商和确定工作也增加了项目的额外交易成本，政府部门在管理用于公路付费的资金时也时常存在贪腐的现象。

　　总的来看，政府在决定采纳影子收费的模式时，一般会先考虑用户付费的意愿、该路段的交通流量、私人部门融资的成本、该路段所具有的政治经济和社会价值以及投标者方案的优劣等。在决定采用影子收费后，为了尽可能的提高政府的信用等级，最终政府一般也较倾向于用多种收入组合的方式3作为付费资金的来源。除此之外，如果政府出于环保考虑或者为了缓解堵车等社会问题，而采取限流、增加车道等人为的调整交通流量的措施，政府也可以选择通过影子收费模式提供额外的补偿以弥补私人部门的损失。

　　1.在美国，影子收费下的财政来源一般是交通部门所征收的汽油税收入。在部分情况下，为了进一步减小私人部门的风险，美国州政府还会提供政府的完全信用担保(full faith and credit)作为保证，该担保被认为代表着政府最佳的信用。

　　2.国际通行的评级等级是“四等十级制”，按信用由优到差的顺序排列为AAA，AA，A，BBB，BB，B，CCC，CC，C，D。BBB意味着信用程度一般，在此以下意味着偿债风险越来越大。

　　3.一般用于政府付费的资金有：国家财政补贴、地方财政拨款、指定税收收入、用于政府基建的银行贷款等。

【相关阅读】

• 建筑民企PPP项目再获政策利好
• 全国首条PPP高速公路项目开通运营
• PPP模式助力九江治水 总投资达76.99亿元
• 中国铁建联合体中标122.95亿元公路PPP项目
• 中国PPP发展形成“三大方阵”
• 第三届中国PPP论坛在北京举办 聚焦“正本清源，规范发