PPP模式：前景看好 仍需法律护航

发布日期：2015-12-18来源：中国科学报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　本报记者 彭科峰 王剑

　　PPP模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

　　在大力推进经济社会转型升级的当下，政府正在大力提倡发展PPP模式。此前，李克强总理主持召开国务院常务会议，要求大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式，使社会投资和政府投资相辅相成。

　　在大力推进铁路、地铁、交通等基础设施时，PPP模式无疑是一种值得尝试的方法。在日前召开的“绿色交通与新型城镇化发展智库圆桌会”上，专家指出，发展PPP模式无疑可以解决资金问题，也能够带动民营经济的发展，但目前仍需政府的法律法规保驾护航。

　　PPP模式优势明显

　　谈起PPP模式，香港铁路公司无疑最有发言权。

　　香港铁路公司中国首席执行官易珉认为，简而言之，PPP模式就是公共服务和社会资本相结合，让公共服务和社会资本最大化。因为一些公共设施的建设耗资巨大，单靠政府一味投钱并不能实现可持续化。

　　他举例说，地铁是非常耗钱的工程，一公里要花费10亿元人民币左右。北京这种城市现在已经达到13亿元的成本，有的二线城市花费大概八九亿。此外，要维持目前北京这样的地铁网，一年的运行成本100亿元到150亿元，耗费巨大。“我们国家很多二三线城市政府收入只有二三百亿元，一些政府可支配的财政资金比二三百亿元还低。那么我们可以算一下，如果一个城网的长度以200公里计算，一公里10亿元，加上200公里的地铁网一年运行成本在50亿元到100亿元，今后的20年里，这是多大的财政窟窿?显然，光靠政府投钱是不行的。”

　　那么如何来解决这一矛盾呢?易珉认为，PPP模式就会非常奏效，因为PPP是社会资本负责承担这个风险。目前世界上所有的轨道运营公司基本都是赔钱的，因为它有一部分是公益的，有社会效应在里面。但恰恰有一家是赚钱的，就是香港地铁。原因何在?因为香港地铁采用的就是轨道+物业的PPP模式。这种模式，即由香港政府授予港铁新建铁路上盖的“土地开发权”，由港铁负责全面的计划。港铁以铁路未建成前未开发的价格向政府支付土地费用。由于在轨道+物业的模式下建设的链接通道，会增加物业价值和地铁客流量，因此，建设新铁路的财政缺口将从物业开发部分获得一部分补充。在这样的模式下，地铁的建设可以减少对政府投入的依赖，同时政府还可以从“铁路沿线开发走廊”的物业开发中分享由土地升值带来的回报。与此同时，政府还将所得收益投放回交通运输系统上，从而达到社会和经济的可持续性发展的目标。

　　他进一步表示，PPP模式有点类似特许经营，比如政府盖了一个空楼，让商户装修一个星巴克的咖啡店来卖，卖了30年之后，所有的设备等都一样再还给政府。 PPP可以做的项目，比如政府的监狱项目、医院、学校都可以用PPP的模式进行。30年之后，经营者要按照开业头一天所有运行标准和设备的更新度再还给政府。这对社会资本来说意味着什么?在30年过程中，所有的设备更新、地震、不可抗力、财务问题、人员问题、汇率问题都要由私人资本来承担。政府收获的是有人帮助它做起来并加以运营，合同到期后可以再收回原来的产业。“三十年后，政府如果对社会资本提供的服务满意，可以继续再让对方做30年，就是这样一个可持续的发展过程。”

　　须上位法保驾护航

　　近年来，PPP模式开始在中国的商业界、企业界日益红火。但总体来看，学术界呼吁的比较多，民营资本具体接入的案例并不算多。这是为什么呢?

　　易珉表示，当前的PPP模式面临很多挑战。首先目前中国在PPP方面是没有立法的。地方政府认为PPP就是一个融资工具，想让社会资本拿钱来“一起玩”。这种态度显然不利于将来PPP模式的健康发展。

　　中国城市发展研究院副院长朱彼得也指出，1984年开始，深圳就有了大陆第一个PPP项目，特别是这几年以来推行很多，但实际上效果并不明显。“很重要的原因之一是没有上位法，没有国家层面的PPP法律来支撑保障PPP项目正常的进行。”

　　此前，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(76号文)，对PPP项目的风险分配、项目的评估论证、合作伙伴的选择、财政支持、项目的绩效评价等PPP立法要点均作了明确规定。但PPP的立法问题，因为和现有法律法规的冲突问题以及涉及到相关部委间的行政权力划分问题，目前迟迟未能出台。

　　此外，目前关于土地的利用方式问题，一些地方政府也存在诸多顾虑。“PPP模式，虽然中央给了很多的政策，但目前能够真正拿出手的成功案例，我知道在轨道交通方面只有北京4号线目前还可以。”易珉说。

　　设计最有效率的运行模式

　　朱彼得认为，中国目前需要推行PPP模式解决公共服务的投资问题和项目投资及运营的效率问题，最大程度地来解决公众需求的问题，但在目前的状态下，可能需要创新设计具体的运行模式。

　　当然，一些地方政府也在极力探索PPP的创新模式。2014年，杭州市拱墅区引进金融业龙头企业金诚集团，在全国首创提出“全生态城市化运营商”的全新理念，将产业链概念注入PPP模式当中，创新了PPP模式的模板。目前，远洋集团、绿地集团、英蓝集团等名企优企项目已落地小镇，金诚财富集团主导的金诚城市化发展中心正式开业，全国首个PPP项目交易平台建成投用，率先推出了“全产业链”城市投资新模式。

　　朱彼得认为，“PPP模式”是最有效率的公共事业商业模式，对企业而言，要在与政府合作的同时成为PPP的“平台建设者”和“城市运营商”，更好地推动城市实现可持续发展。

　　易珉指出，PPP模式操作起来并不容易，很多事情做到最后以失败告终。它涉及到政府公共服务和私人资本双方要建立长久、可持续的合作伙伴关系，遇到突发问题要善于协商。“举个例子，香港地铁承接北京4号线的时候，因为奥运会的关系，北京政府认为地铁票价要降为2元，之前所有谈好的合同就全泡汤了。这个时候双方要坐下来好好研究，一方面要保证公共服务的持续，同时要保证社会资本至少能够不赔太多钱，只有充分协商才能够把事情办好。”

　　“总之，PPP的模式会有很大的发展空间。能否成功的因素，在于要合作，还要遵守规则。”易珉最后表示。

【相关阅读】

• 建筑民企PPP项目再获政策利好
• 全国首条PPP高速公路项目开通运营
• PPP模式助力九江治水 总投资达76.99亿元
• 中国铁建联合体中标122.95亿元公路PPP项目
• 中国PPP发展形成“三大方阵”
• 第三届中国PPP论坛在北京举办 聚焦“正本清源，规范发