营造PPP规范发展环境 推动建筑业加快转型

发布日期：2017-10-20来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 2017年是PPP模式落地的关键之年。今年，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》和《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》等文件相继发布，国家开始通过各种形式对政府和社会资本合作进行顶层设计、规范管理，PPP模式迎来了快速发展的重要契机。在这种形势下，建筑业企业应当尽快转变发展方式，加快融入PPP模式步伐，才能在新一轮改革中取得新的发展。

　　 值得肯定有待完善——对于《条例》的几点认识（王守清：清华大学建设管理系教授、博导；PPP研究中心首席专家）

　　 国务院法制办日前发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)，这是PPP领域的一个重大进展。总体而言，我觉得《条例》有以下几个亮点：

　　 第一，《条例》与我国之前的相关法规政策有较好的连贯性，总体上沿用了《基础设施和公用事业特许经营法》(征求意见稿)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件的框架，考虑到了我国过去二三十年特别是过去3年相关实践所形成的惯例和经验教训，整体上有较好的连贯性。　

　　 第二，《条例》巧妙地处理了一直备受关注的PPP协议性质问题。基于解决现实问题的角度、根据具体争议的性质，分别遵循行政或民事途径去解决PPP中的争议。这是在目前已公布的行政诉讼法框架下，比较务实的争议解决方法。　

　　 第三，《条例》强调了政府信用保障问题。我觉得，国家近年来希望民营企业能够积极地参与到PPP模式中，然而遗憾的是，绝大多数民营企业对PPP似乎并不十分感兴趣。其实，业界特别是学术界在3年前就提出，如果不解决地方政府信用特别是换届后可能出现的违约问题，力推PPP模式就一定会出现“国进民退”的现象。民企不积极参与PPP模式，除了民企自身的问题和融资难问题外，最核心的问题在于政府是否能够履约。《条例》在这方面有一定的突破，文件中多处提及政府的履约内容和保障。例如，第二十条提到了“合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响”。　

　　 除此之外，《条例》在有些方面还可以再加强或改进，主要包括以下几点：　

　　 第一，总体上看，《条例》几乎没有涉及或更为明确近3年来实践中出现的问题，如土地、产权、税收和会计特别是发改委和财政部等部委之间的流程与协调等。近年来，这些问题已大量暴露，亟待明确，如果《条例》不涉及这些问题的解决，日后PPP实践依然困难重重。　

　　 第二，《条例》几乎没有涉及国际PPP实践中的惯例融资做法，即项目融资，也没有涉及其它融资相关问题，如金融机构的股权投资、直接介入权、二次融资等。这对PPP项目的融资和运营期的风险分担是不利的，很难倒逼金融体系改革、加强能力建设和培养国际竞争力。　

　　 第三，《条例》没有体现鼓励PPP项目全过程集成的问题。现在大多数PPP投资者几乎都是短期思维，“重建设、轻运营”。很多地方政府沿用过去政府投资项目的管理思维和方法，没有鼓励发挥企业的能动性和创造性。政府应重点关注价格和监管产出，即主要关注结果而非过程。

　　 第四，《条例》虽然也提及动态调节(含调价)机制，但强调得不够或太简单，无法有效落实。PPP项目所提供的公共产品的定价调价权属于政府，合同期长，政府和投资者无法准确预测未来几十年的成本、价格和社会发展形势。因此，设计更合理的动态调节机制，能够有效避免双方因无法准确预测所导致的政府定价干预及公众不满等问题。此外，调节机制中还应强调投资者的回报跟绩效关联，坚持可用性支付原则，再加上按绩效付费，这才是解决“重建设，轻运营”等短期目的的有效做法。

　　 第五，《条例》回避了各方一直诟病的不同部门之间的交叉管理与协调问题。例如，在监管方面，除PPP实施机构的监管和政府各相关职能部门的监管外，还应考虑第三方监管特别是公众参与监管。对于公共产品和服务，公众应该发挥更大的作用，严禁某些企业超低价中标的投机行为。另外，《条例》中对合同公开相关条款的规定有待进一步明晰或深化，以利于公众参与监管。　

　　 第六，《条例》虽然提及要评估采用PPP的“必要性、合理性”，但回避或不够强调“物有所值”理念。项目的交付模式各有优缺点，在特定阶段、特定地方有各自的适用范围，“物有所值”理念的存在，简单地说，就是要求政府比较公共项目各种交付模式的优缺点，然后采取最合适的模式。如果没有“物有所值”理念，一刀切都采用PPP模式，只重视PPP的融资功能而不考虑管理机制创新和提高效率，是不合适的。

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