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PPP项目只是看起来很美?

发布日期:2016-06-28来源:北京青年报编辑:宋珍珍

[摘要]

  天气在升温,而PPP项目却在降温。

  2016年以来,各地水利、高速公路、城市轨道、农业等各类PPP项目正在加速落地,有的省份总投资金额在千亿元以上。PPP已经成为稳增长、激活社会投资的重要手段,承担着城乡基础设施建设、公共服务供给的重要任务。截至今年4月底,全国入库的PPP项目达到8042个,总投资达9.3万亿元,PPP项目覆盖也由5个行业扩大到13个行业。

  中国交通建设集团总裁助理、投资事业部总经理赵喜安指出,到目前为止,集团PPP项目已经有186个,总合同金额7680亿元,累计完成了 3000亿元。他认为PPP主要是让政府跟企业在市场中重新定位,政府由经营者变成合作者、监管者,企业由过去的建设者,变成产品的提供者和运营者,这才是PPP核心的定义,是一个角色的调整。

  中国的PPP项目背后有哪些难题?

  目前不少PPP项目“看起来很美”,背后却有诸多难题待解:一是PPP项目投资周期长、经济效益差,社会资本大多望而却步;二是一些项目配套政策跟不上,暗含风险隐患点,加大了PPP落地难度;三是有的PPP项目信息公开不规范、不透明,影响社会资本风险把控。

  民营资本参与不足

  长期以来,公私合作模式项目也就是PPP项目在操作层面存在重融资轻管理、民营企业参与热情不高等问题。统计数据显示,截止到今年4月底,全国PPP项目达到8042个,总投资达到9.3万亿元,项目覆盖也由5个行业扩展到13个行业。不过另一项数据也显示,今年以来,民间固定资产投资增速继续下滑,1到4月份同比增速为5.2%,只有全国固定资产投资增速10.5%的一半。在推进PPP项目过程中,民营资本参与不足是一个老生常谈的话题。

  清华大学建筑学院教授尹稚认为,一方面,地方政府出于风险考虑,更愿意与央企、国企、大型上市公司合作;另一方面,不少地方政府履约能力差,缺乏相应法律法规制度,这也让民营资本驻足观望。

  中国民生投资管理有限公司副总裁兼首席投资官张胜坦言,民营企业参与PPP确实存在诸多难题。首先,配套政策不完善是导致民营企业参与PPP 建设始终存在永远的 “玻璃门”。以社会办医为例,2015年国务院下发了关于促进社会办医加快发展的若干政策的措施,明确要求放宽准入,通过特许经营,共建民营、民办公助的模式,支持社会办医,实现公平待遇。但是现在大部分的政府部门并没有出台政策的细则。区域规划中没有或者较少为社会办医预留空间,区域卫生规划对社会办医进行前置审批,限制民营资本持股比例的事屡见不鲜。在医保定点以及税收用地等诸多国民待遇上,民营企业目前都处于弱势地位。第二是民营企业融资难、融资贵的问题,导致PPP的热情不高。第三个问题是部分项目的运作不规范、不透明,导致民营企业参与PPP项目无门。第四,部分地方政府缺乏契约精神,导致民企参加PPP项目违约事件屡见不鲜。

  准经营类项目“造血”能力差

  在西部地区,由于发展总体滞后、基层财力薄弱,过去单纯依靠公共财政投入,地方政府负担较重,因此乐见PPP项目落地。不过,对于大量准经营和非经营项目而言,由于投资周期长,收益缓慢,社会资本参与意愿总体并不高。

  目前公共财政是各类公共工程建设投资主体,但庞大资金需求与有限政府财力之间的矛盾,使一大批需建、想建的项目只能在排队中等待。特别是在西部地区,由于发展总体滞后、基层财力薄弱,过去单纯依靠公共财政投入,地方政府负担较重,因此乐见PPP项目落地。

  根据政策标准,PPP项目分为经营、准经营和非经营项目三类。经营性项目是指收费高速公路、地铁等有较好收益预期,市场运作机制成熟的项目,是社会资本参与的重点领域。如大连快轨3号线延伸线PPP项目,总投资达到92亿元,吸引了不少金融机构投标。

  中国的PPP究竟该如何成长?

  PPP模式的作用就是鼓励民间投资和外商投资。目前,我国民营经济经过30多年的发展,已逐步成为国民经济中最具活力的部分。据有关统计数据显示,民营经济贡献的GDP总量已超过60%,税收超过50%,就业超过80%,民营经济在我国经济社会发展中发挥着十分重要的作用。但他们参与PPP却热情不足。

  民营准入给予绿色通道

  国家发展改革委投资司副司长韩志峰指出,加强政府、社会资本和金融机构的合作,核心是把项目做好。如何做好项目?首先要选择规模适度、收益稳定和条件成熟的PPP项目;二是要建立合理的投资回报机制;三是要精心确定项目融资方案。要大力发展项目融资,鼓励保险和PPP投资基金更多以资本金注入方式参与到PPP项目建设当中来,尽可能拓宽PPP项目融资渠道,发挥好金融机构融资顾问作用;四是要签订规范的合同文本;五要建立多元化的退出机制;六是要大力创新,灵活运用各类模式。

  辩证看待PPP

  合肥市委常委、副市长孔涛认为,PPP模式绝不是简单的融资手段,要义在于:转变政府职能、降低综合成本、提高服务效率,允许社会资本合理盈利,政府和社会资本方风险共担、利益共享。为此,需要我们辩证地来看待PPP的推广应用。一方面,行动上必须积极,积极是方向。我们必须扎实推进PPP项目,认真总结经验教训,不断推进投融资体制改革。另一方面,思想上必须审慎,由于现阶段,PPP法律法规还不健全,相关运作机制和管理经验以及项目风险分担机制还不成熟,因此不能一哄而上。

  坚持总体市场化

  国家开发银行首席经济学家刘勇认为,PPP是城市基础设施和公共设施的一种融资模式,但它不是包治百病的融资方式。从目前西方国家来看,真正的在做基础设施的很大一块是靠市政。另外,我们在做PPP过程中,应该要坚持一个总体市场化的原则。应该要引用境外有资质的大型企业,在新的形式下来共同提升我们的管理能力和水平。

  保险参与需建立增信

  中再集团股份有限公司总裁助理赵威认为,PPP项目本身将是保险资金的最佳投资的一个选择。与此同时,保险资金也可以通过PPP的方式,参与到基础设施的投资,也是落实供给侧改革的一个有效方式。保险业作为投资人,从财务成本讲,不是自己的收入而是负债,所以保险公司作为投资,是让渡了长期的流动性要求。所以我们做投资时,建立了一些增信的方式,与其他产业资本充分合作,也强调和政府采购的合作,将项目的本息纳入政府的预算当中,合理分担和保障资金的安置。 文/陈莉

 
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